Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/809 K.2024/38

Dava konusu istem: 25/03/2020 tarih ve 31079 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurulu'nun "2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu'nun 286. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi ve Konkordato Talebine Eklenecek Belgeler Hakkında Yönetmelik kapsamında yapılacak denetimler" hakkındaki … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/10/2021 tarih ve E:2020/1497, K:2021/3364 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli görülmemiş,

Anayasa'nın 124. maddesine, 660 sayılı Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 1., 2., 9., 23., ve 27. maddelerine, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 400. maddesine, Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 4., 11. ve 13. maddelerine, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu'nun 286. maddesinin birinci fıkrası ve (e) bendine, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu'nun 286. maddesine dayanılarak hazırlanan Konkordato Talebine Eklenecek Belgeler Hakkında Yönetmelik'in 4., 12. ve 13. maddelerine yer verilerek;

Dava konusu Kurul kararıyla, "2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun (Kanun) konkordato talebine eklenecek belgeleri düzenleyen 286’ncı maddesine dayanılarak 30/01/2019 tarih ve 30671 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Konkordato Talebine Eklenecek Belgeler Hakkında Yönetmelik kapsamında yapılacak denetimlerin sadece “kamu yararını ilgilendiren kuruluşlar (KAYİK) dahil bağımsız denetim” yetkisine sahip denetim kuruluşları tarafından yürütülmesine,

Kanun'un 286'ncı maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ile üçüncü fıkrası, 26/09/2011 tarihli ve 660 sayılı Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 9’uncu maddesinin birinci fıkrasının (ğ) ve (h) bentleri ile 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği’nin 11’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 13’üncü maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca bu Kararın yayımlandığı tarihten sonra imzalanacak sözleşmelerde uygulanmak üzere" karar verildiği,

Uyuşmazlığın, konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporunu yalnızca “KAYİK dâhil bağımsız denetim yetkisi"ne sahip denetim kuruluşlarının mı yoksa tüm bağımsız denetim kuruluşlarının mı hazırlaması gerektiği, Kurum'un, 2004 sayılı Kanun’un 286. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca söz konusu raporun hazırlanması konusunda denetim kuruluşlarını “KAYİK dâhil" ya da "KAYİK hariç" bağımsız denetim yetkisine sahip denetim kuruluşları gibi bir ayrıma tabi tutma, denetim kuruluşlarını sınırlama yetkisinin bulunup bulunmadığı hususundan kaynaklandığı,

Dürüst ve iyi niyetli borçluları iflastan korumayı amaçlayan konkordato müessesesinin, hem borçlu hem de alacaklılar bakımından önemli hüküm ve sonuçlarının bulunduğu; bu doğrultuda, kanun koyucunun, konkordato talep eden borçlunun malî ve finansal durumunun açık bir şekilde ortaya konulması amacıyla başvuru sırasında mahkemeye sunulacak belgeleri ayrıntılı bir şekilde belirleyerek sıkı kurallara bağladığı,

Konkordato talep eden borçlu hakkında geçici mühlet kararının, borçlunun malî durumunu açık bir şekilde ortaya koyan ve konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporu dayanak alınmak suretiyle verildiği; bu nedenle, bağımsız denetim kuruluşu tarafından hazırlanan ve konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporunun konkordato talep eden borçlunun gerçek malî durumunu yansıtmasının gerektiği,

Kurum'a, konkordato işlerinin yürütüldüğü mahkemeler ve alacaklılar tarafından, bağımsız denetim raporlarının mevzuata ve denetim standartlarına uygun hazırlanmadığı, çelişkili raporlar verildiği, raporların şirketlerin gerçek durumunu yansıtmadığı yönünde gelen ihbar ve şikâyetler üzerine, Kurum tarafından, denetime olan güvenin sağlanması ve denetimin kalitesinin arttırılmasına yönelik düzenleme yapılması ihtiyacı duyulduğu,

Bu çerçevede, uygulamada yaşanan bir takım sıkıntılar nedeniyle, denetime olan güvenin sağlanması ve denetimin kalitesinin arttırılması amacıyla alınan dava konusu Kurul kararıyla, konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporunun, tüm bağımsız denetim kuruluşları tarafından hazırlanması yerine belli ölçeğin üzerindeki kuruluşları denetleyen, yetkinliği ve denetim tecrübesi fazla, daha yoğun denetim yapan “KAYİK dâhil bağımsız denetim yetkisi"ne sahip denetim kuruluşları tarafından hazırlanmasına karar verildiği,

Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğinin önceden tespit edilmesinin her zaman mümkün olmadığı, gelişen durumlara uyumu sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisinin bulunduğu; idarelere tanınan bu takdir yetkisinin, idarelerin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmediği; takdir yetkisi ile idarelere ancak hukuk kuralları içinde hareket serbestliği tanınmış olduğundan, yasa koyucu tarafından idarelere tanınan bu yetkinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine ve hukuk devletine uygun olarak kullanılması gerektiği,

Bağımsız denetçi ve bağımsız denetim kuruluşlarını yetkilendirme, faaliyetlerini denetleme ve bağımsız denetim alanında kamu gözetimi yapma görev ve yetkisinin 660 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Kamu Gözetimi Kurumu’na verildiği; Kurum'un, KAYİK'leri denetleyecek bağımsız denetim kuruluşları için dahi farklı ölçütler belirleme yetkisinin bulunduğu; faaliyet alanı itibarıyla özellik arz eden bazı işletmelerin (GSM şirketleri, enerji şirketleri gibi) denetiminin tüm bağımsız denetim kuruluşları tarafından değil de yalnızca bu hususta yetki verilmiş bağımsız denetim kuruluşları tarafından yapılmasının, denetime olan güvenin ve denetimin kalitesinin artırılmasına yönelik olduğu,

Denetime olan güvenin sağlanması ve denetimin kalitesinin arttırılmasına yönelik düzenlemeler ile bu düzenlemelere uyulup uyulmadığı hususunda gözetim, denetim yapma ve yaptırım uygulama yetkisi bulunan Kurum'un, düzenlemek ve denetlemekle yetkili olduğu hususlarda sahip olduğu ikincil düzenleme yapma yetkisi kapsamında, konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporunu “KAYİK dâhil bağımsız denetim yetkisi"ne sahip denetim kuruluşlarının hazırlaması gerektiğini belirleme yetkisi bulunduğu, dava konusu düzenlemenin bağımsız denetimin amacıyla uyumlu, borçlu ve alacaklının menfaat dengesinin daha iyi bir şekilde korunmasına katkı sağlamaya yönelik olduğu belirtilerek,

Bağımsız denetçiler ve bağımsız denetim kuruluşlarının kuruluş şartlarını ve çalışma esaslarını belirleme ve bu şartları taşıyan kuruluşları ve bağımsız denetim yapacak meslek mensuplarını yetkilendirme görev ve yetkisi bulunan davalı Kurum tarafından, bağımsız denetime olan güvenin sağlanması ve denetim faaliyetinin kalitesinin arttırılması amacıyla tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 2004 sayılı Kanun'un 286. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kanun teklifinde ve Adalet Komisyonu raporunda, konkordato talebine eklenecek denetim raporunu hazırlama yetkisi "KAYİK dâhil bağımsız denetim yapmaya yetkili denetim kuruluşları"na verilmişken, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Genel Kurulu'nda "kamu yararını ilgilendiren kuruluşların denetimi için" ibaresinin madde metninden çıkartıldığı ve KGK'dan yetki almış tüm bağımsız denetim kuruluşlarının bu raporu düzenleyebileceği şekliyle kanunlaştığı, Kurum tarafından Kanunu aşar şekilde bir düzenleme yapıldığı,

Daire kararının bozulmamasının, idarenin asli düzenleme yetkisine sahip olduğu ve idarenin düzenleme yetkisinin kanunun üzerinde olduğu hususunun kabulü anlamına geleceği, temyize konu kararın hukuka aykırı olduğu ve bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Kurumun dava konusu konuda düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu, kanunun verdiği genel yetki kapsamında Kurul kararı almasının hukuka ve usule uygun olduğu, 286. maddede yapılan değişiklikten sonraki bir buçuk yıllık sürede kuruma gelen ihbar ve şikayetler üzerine Kurul kararı alma ihtiyacı duyulduğu, idarenin değişen koşullar üzerine düzenleme yapmasının kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan sorumluluğu kapsamında olduğu, temyize konu kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, 25/03/2020 tarih ve 31079 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurulu'nun "2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu'nun 286. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi ve Konkordato Talebine Eklenecek Belgeler Hakkında Yönetmelik kapsamında yapılacak denetimler" hakkındaki … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.

2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu'nun 286. maddesinin birinci fıkrasında, borçlu tarafından konkordato talebine eklenecek belgeler sayılmış, (e) bendinde, Kamu Gözetimi Kurumu'nca yetkilendirilen bağımsız denetim kuruluşu tarafından Türkiye Denetim Standartlarına göre yapılacak denetim kapsamında hazırlanan ve konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporu da bu belgeler arasına dâhil edilmiştir.

Dava konusu Kurul kararı ile de, "2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun (Kanun) konkordato talebine eklenecek belgeleri düzenleyen 286’ncı maddesine dayanılarak 30/01/2019 tarih ve 30671 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Konkordato Talebine Eklenecek Belgeler Hakkında Yönetmelik kapsamında yapılacak denetimlerin sadece “kamu yararını ilgilendiren kuruluşlar (KAYİK) dahil bağımsız denetim” yetkisine sahip denetim kuruluşları tarafından yürütülmesine,

Kanun'un 286'ncı maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ile üçüncü fıkrası, 26/09/2011 tarihli ve 660 sayılı Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 9’uncu maddesinin birinci fıkrasının (ğ) ve (h) bentleri ile 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği’nin 11’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 13’üncü maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca bu Kararın yayımlandığı tarihten sonra imzalanacak sözleşmelerde uygulanmak üzere" karar verilmiştir.

İdare, Anayasa ve yasal düzenlemelerden aldığı yetki ile kural koyma, düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Ancak, idare tarafından, düzenleyici bir işlemle, kanunun öngörmediği, uygulama alanını genişleten ve kanunu aşan bir düzenleme yapılamaz.

Hukuk düzeninde kurallar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta ve denetime esas hiyerarşide bu şekilde kabul edilmektedir. Anılan hiyerarşinin anlamı, alt kuralın üst kurala aykırı hükümler taşıyamayacağıdır. Yazılı hukuk kurallarının yargısal denetiminde yargı organlarınca göz önünde bulundurulacak husus, bir hukuk kuralının, üst hukuk kurallarının tümüne uygunluğunun denetlenmesidir. Diğer bir ifadeyle, hiyerarşik olarak kendinden daha üstte bulunan herhangi bir kuralla çelişen düzenlemenin hukuka aykırı olacağı kuşkusuzdur. Bu nedenle, idarenin, takdir yetkisini kullanarak tesis ettiği düzenleyici işlemlerin, kurallar hiyerarşisi uyarınca, dayanağı olan üst hukuk kurallarına uygun olması gerekmektedir.

Dava konusu uyuşmazlıkta, 7155 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle 2004 sayılı Kanun’un 286. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde yapılan değişiklikte, konkordato talebine eklenecek belgeler arasında yer alan denetim raporunun "bağımsız denetim kuruluşları" tarafından hazırlanacağı belirtildiği hâlde, dava konusu Kurul kararında bu raporun “kamu yararını ilgilendiren kuruluşlar (KAYİK) dâhil bağımsız denetim yetkisi"ne sahip denetim kuruluşları tarafından hazırlanması öngörülmüştür.

Bu durumda, yasa koyucu iradesini, konkordato ön projesinde yer alan teklifin gerçekleşeceği hususunda makûl güvence veren denetim raporunun tüm bağımsız denetim kuruluşlarınca hazırlanması yönünde belirlemişken, Kurul kararıyla Kanunu aşan bir sınırlama getirilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Bu itibarla, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.