Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1029 K.2024/12

Dava konusu istem: Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığının internet sitesinde 20/05/2021 tarihinde yayımlanarak uygulamaya konulan "Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru" metninde yer alan, üretici firmaların yurt içinde ürettikleri alkollü içkileri piyasaya arz etmeden önce, "Yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü'nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir." ibarelerinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 20/12/2022 tarih ve E:2021/4018, K:2022/4857 kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiş,

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme"nin, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu; "kural"ın ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahip olduğu; yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu, "kural işlemler"in (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu;

düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olmasının zorunlu olduğu, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerektiği,

İdarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerektiği; idarenin, işlem tesis ederken kendisine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkisini kullanması ve bu yetkisini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurması gerektiği,

Anayasa’da öngörülmediği hâlde idarenin tebliğ, genelge, yönerge, direktif, sirküler, usûl ve esaslar gibi farklı adlar altında düzenleyici işlemler yapma yetkisi bulunduğu ve bu düzenlemelerin genel olarak, idarenin adsız düzenleyici işlemleri olarak isimlendirildiği,

Düzenleyici idarî işlemlerin, esas olarak, kanunların veya hiyerarşik olarak üstte yer alan düzenlemelerin uygulanmasını sağlamak üzere tesis edilen genel, soyut ve objektif nitelikte düzenlemeler olduğu, bireysel idarî işlemlerde olduğu gibi idarenin düzenleme yetkisinin kullanılmasında da yetki ve usûlde paralellik ilkesinin geçerli olduğu,

17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmelik'te mevzuatın hazırlık ve yürürlüğe konulma usûlünün belirlendiği,

Anılan Yönetmelik uyarınca, yönetmelik taslaklarının, ilgili bakanlıkların teknik birimleri veya hukuk müşavirliklerince hazırlanacağı, teknik birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşlerinin alınacağı, yönetmelik taslakları hakkında, Cumhurbaşkanlığına sunulmadan önce ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması gerektiği, ayrıca, bakanlıklar ile Sayıştayın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca mâlî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığının görüşünün alınmasının zorunlu olduğu,

Cumhurbaşkanlığının, mutabakat sağlanamayan veya görüş alınması gerektiği hâlde görüş alınmayan ya da eksik görüş alınan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabileceği, kanunlara veya ilgili diğer mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslakların, aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere teklif sahibi bakanlık veya kuruma iade edileceğinin kurala bağlandığı,

Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa'dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle de düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu,

düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği, böyle bir belirleme yapılması durumda idarenin düzenleme yetkisinin ancak kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uygun olarak kullanılabileceği, düzenleyici idarî işlemlerin hazırlık ve/veya yürürlüğe konulma usûlünün farklılaşması hâlinde kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uyulmamış olmasının, aynı makam veya organ tarafından ihdas edilmiş olsa dahi tesis edilen düzenleyici idarî işlemi şekil ve usûl yönünden hukuka aykırı hâle getireceğinin açık olduğu,

4733 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından yönetmelikle düzenlenmesi gerektiğine yönelik kurala uygun olarak alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelerin Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ve Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile gerçekleştirildiği,

"Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru" işleminde iptali istenen "yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü'nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek,

Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir." ibarelerine yer verilerek yurt içinde üretim yapan alkol ve alkollü içki üreticilerine yeni ürünler için üretim izni veya hâlihazırda üretimine devam edilen ürünler için güncelleme talebiyle Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığına başvuru yapılmasına ilişkin usul ve esasların yeniden belirlendiği,

başvurularda bilgi girişinin ürün ID bilgisi belirtilerek yapılması ve marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğünün izin veya güncelleme talep edilen ürünün, markanın ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısının eklenmesinin zorunlu kılındığı,

4250 ve 4733 sayılı Kanunlara dayalı olarak çıkartılan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te alkol ve alkollü içkiler için üretim izni alınmasının zorunlu olduğunun belirtildiği, ilk defa üretilecek alkol ve alkollü içkilerin üretim iznine yönelik olarak varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte başvuru yapılmasının öngörüldüğü,

üretim izni alınmış ve hâlihazırda üretimine devam edilen ürünler bakımından üreticilerin güncelleme talebi üzerine güncellemeye konu ürünlerin Kurum tarafından listeler halinde yayımlanması usulü benimsendiği, aktarılan Yönetmeliklerde üretim izni için öngörülen özel başvuru usulünün güncelleme işlemleri bakımından öngörülmediği,

üretim izni başvurularının ürünlerin marka ve tescil belgeleriyle birlikte yapılmasına yönelik kural coğrafi işaret, marka, etiket, şişe ve kapak tescil belgeleri bakımından "varsa" koşuluna bağlanarak üretim iznine konu ürünlerin markalarının tescilinin zorunlu olmadığına yönelik fikri ve sınai mülkiyet hukukuna ilişkin kurallar ve uygulamalarla uyumlu düzenlenmeler yapıldığı,

Alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik idari düzenlemelerin, kural olarak, Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle yapılması gerektiği, Yurt içinde üretilen alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişleri yapıldıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğünün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığından izin/güncelleme talep edilmesi gerektiğine yönelik dava konusu düzenlemenin, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik olduğu,

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu düzenleme ile gerek ilk defa üretime konu edilecek ürünlerin üretim izni gerek hâlihazırda üretimine devam edilen ürünlerin güncellenmesi bakımından aktarılan yönetmeliklerde yer verilmeyen yeni bir başvuru usulü getirildiği, fikri ve sınai mülkiyet hukukuna göre markanın tescili zorunlu olmamasına rağmen getirilen usule göre hem üretim izni hem de güncelleme işlemlerine yönelik başvuruların "marka ve tescil belgeleriyle birlikte" yapılmasının zorunlu kılındığı,

bu şekilde marka tescili için Türk Patent ve Marka Kurumuna başvurusu yapılan ancak henüz tescili gerçekleştirilmediği için marka tescil belgesine sahip olunmayan alkol ve alkollü içkiler için davalı idareye üretim veya güncelleme talebinde bulunulmasının aktarılan 4250 ve 4733 sayılı Kanun'lar ile ilgili yönetmeliklerde yer verilmeyen yeni bir başvuru koşulu getirilmek suretiyle engellendiği,

alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik düzenlemelerin adsız düzenleyici işlemlere konu edilmesi ile yönetmelikle yapılması arasında bu konuya ilişkin yetkilerin kullanılması ve düzenleyici işlemin yapılış usûlü bakımından esaslı farklılıklar bulunduğunun anlaşıldığı,

Kanun koyucunun iradesinin aktarılan farklılıkları göz önünde bulundurmak suretiyle söz konusu alanın yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik başvuru koşullarının daha önce Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlendiği,

yönetmelikle düzenlenen kural ve ilkelerdeki boşlukları doldurmak ve uygulama ayrıntılarını göstermek üzere adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapılması mümkün olmakla birlikte, yönetmelikle yapılan düzenlemelerin değiştirilmesi veya kaldırılması mahiyetindeki yeni düzenlemelerin yetki ve usûlde paralellik ilkesi uyarınca önceki usûl izlenerek yine yönetmelikle gerçekleştirilmesi gerektiğinden,

bu usûle uyulmadan Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı Olur'una dayalı olarak ilgili birimin internet sitesinde 20/05/2021 tarihinde yayımlanarak uygulamaya konulan "Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru" metninde yer alan dava konusu "yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü'nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek,

Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir." ibarelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle anılan ibarenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin ithal ürünlerle yerli ürünler arasında eşitliği sağladığı ve gerekli olduğu, gerek ilgili kanunlarda gerekse yönetmeliklerde dayanağının bulunduğu, dolayısıyla duyuruda belirlenen esasların bireysel işlemlere de konu olabileceği, temyize konu kararda dava konusu işlemin farklı nitelendirildiği, gıda işletmelerinin ilgili mevzuat gereği istenen bilgi ve belgeleri sunmak ve Tarım ve Orman Bakanlığıyla işbirliği yapmak zorunda oldukları, yeni üretilen ürünlerin üretim izni alındıktan sonra piyasaya girişlerinde de mevzuata uygunluk değerlendirmesinin yapılmasının zorunlu olduğu,

ürünler piyasaya çıktıktan sonra mevzuata aykırılık tespit edilirse ticari kayıpların oluşacağı, tüketicinin sağlığının risk altında kalabileceği ve tüketicilerin yanıltılacağı, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı ve davacı yanında müdahil tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.