Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1744 K.2024/1304

Dava konusu istem: 01/10/2017 tarih ve 30197 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Ekipmanlarının Periyodik Kontrollerini Yapmaya Yetkili Kişilerin Kayıt ve Eğitimlerine İlişkin Tebliğ'in 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 11. maddesinin, 12. maddesinin, 13. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sınav süresi dahil" ibaresinin, 15. maddesinin ve Ek -1 "Yetkili Kişi Temel Eğitim Programı" bölümünün iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 28/12/2022 tarih ve E:2018/2152, K:2022/6646 sayılı kararıyla;

6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun "İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili çeşitli yönetmelikler" başlıklı 30. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi, "Belgelendirme, ihtar ve iptaller" başlıklı 31. maddesi, dava konusu Tebliğ'in yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan haliyle 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Görev" başlıklı 2. maddesi, "İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü" başlıklı 12. maddesi, "Bakanlığın düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 34. maddesi,

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 76. maddesi, İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c), (g) ve(ğ) bendi, "Periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişilerin bildirimi" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrası, "Yetkilendirme, eğitim ve denetim" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrası, İş Ekipmanlarının Periyodik Kontrollerini Yapmaya Yetkili Kişilerin Kayıt ve Eğitimlerine İlişkin Tebliğ'in "Amaç" başlıklı 1. maddesi ile "Kapsam" başlıklı 2. maddesine yer verilerek;

A) İş Ekipmanlarının Periyodik Kontrollerini Yapmaya Yetkili Kişilerin Kayıt ve Eğitimlerine İlişkin Tebliğ'in 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi yönünden;

İptali istenen düzenlemenin, periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişilerin, bu Tebliğ ve İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği'nin Ek-III'ünde yer alan gerekli nitelikleri haiz olmak şartıyla; "özel işyeri bünyesinde hizmet akdi ile çalışması halinde çalıştığı işyerinde, aynı işverene ait olan holding veya şirketler grubu bünyesindeki diğer iş yerlerinde" periyodik kontrolleri gerçekleştirebilecekleri şeklinde olduğu,

6331 ve 3146 sayılı Kanunların aktarılan hükümlerinden; davalı Bakanlığın, işyerindeki sağlık ve güvenlik risklerini önleyici ve koruyucu hizmetleri yürütenlerin, iş sağlığı ve güvenliği alanında ölçüm, analiz, teknik kontrol hizmetlerini yapacakların niteliklerini ve çalışma koşullarını belirlemeye yetkili olduğu hususunda duraksama bulunmadığı,

Bu yetkiye istinaden getirilen dava konusu kuralla; iş ekipmanını sürekli ve düzenli olarak kullanan ve/veya gözetip denetleyen çalışanların; iş ekipmanını tanıma, kullanım alan ve amaçlarına detaylıca vakıf olma, nitelik ve kapasitesini tecrübe etme gibi hususiyetleri sayesinde periyodik kontrolü daha etkin ve verimli gerçekleştirecekleri, ayrıca zaman ve maliyet açısından fayda/tasarruf sağlanacağı değerlendirilerek periyodik kontrolün etkinleştirilmesinin ve kolaylaştırılmasının amaçlandığı,

Davacı Oda tarafından; bir iş yerinin kendi personeli tarafından denetlenmesinin tarafsızlık, bağımsızlık ve güvenilirlik ilkelerine uymadığı, periyodik kontrolleri yapanların bağımsız kişiler olması, özellikle de periyodik kontrollerini gerçekleştirdikleri ekipmanları tasarlayan, üreten, tedarik eden, kurulumunu ve bakımını yapan durumunda olmaması gerektiğinin iddia edildiği,

Bununla birlikte, dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği'nin "Yetkilendirme, eğitim ve denetim" başlıklı 14. maddesinin 2. fıkrasında, periyodik kontrol raporunun gerçeğe aykırı düzenlenmesinin, bu Yönetmelik'te yer alan kriterlere uygun olmayan kişilerce yapılması, uygun olmayan deney ve test yöntemleri kullanılarak yapılması gibi uygunsuzlukların Bakanlıkça tespit edilmesi durumunda periyodik kontrol raporlarının geçersiz sayılacağı, ayrıca düzenleyen kişiler hakkında 13. maddenin 3. fıkrasına göre işlem yapılacağı yani bu kişilerin kaydı silinerek Bakanlığın internet sitesinde ilan edileceği ve ilgili mevzuat çerçevesinde işlem yapılacağının hüküm altına alındığı,

Bu düzenleme ve mesleğin icrasına yönelik mevzuat uyarınca periyodik kontrol yapmaya yetkili kişilerin özel iş yeri bünyesinde hizmet akdi ile çalışırken; görevlerini mesleki etik ilkeler ve mesleki bağımsızlık çerçevesinde yapmak, çalıştığı iş yerinde ve aynı işverene ait olan holding veya şirketler grubu bünyesindeki diğer iş yerlerinde yaptıkları periyodik kontrol sonucunda raporlarını gerçeğe uygun ve objektif bir şekilde hazırlamak zorunda olduklarının açık olduğu, aksine davranış halinde Yönetmeliğin anılan hükmü ile meslek icrasına ilişkin mevzuat doğrultusunda yaptırıma tabi tutulacaklarının tartışmasız olduğu,

Ayrıca, 6331 sayılı Kanun'un 6. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, iş sağlığı ve güvenliği alanına yönelik olarak, iş ekipmanlarının periyodik kontrolünü yapmaya yetkili kişilerden daha öncelikli ve bütüncül bir görev ifa eden iş yeri hekimleri ile iş güvenliği uzmanlarının dahi iş yeri çalışanları arasından görevlendirilebileceğinin ve hatta bu hizmetlerin bizzat işveren veya vekili tarafından yerine getirilebileceğinin hükme bağlandığı, bu açıdan, iş yeri hekimi ve iş güvenliği uzmanlarına nazaran daha sınırlı ve dar bir kapsamda görev yapan periyodik kontrol yetkililerinin de iş yerinin çalışanları arasından belirlenmesinde, dayanağı mevzuatın amacına ve ruhuna da aykırılık görülmediği,

Kaldı ki, dava konusu kuralın iş yeri dışından yetkili kişilerin periyodik kontrol yapmalarını da engellemediği,

Bu itibarla, anılan düzenlemede hukuka, kamu yararı amacına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmediği,

B) İş Ekipmanlarının Periyodik Kontrollerini Yapamaya Yetkili Kişilerin Kayıt ve Eğitimlerine İlişkin Tebliğin 11. maddesinin, 12. maddesinin, 13. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sınav süresi dahil" ibaresinin, 15. maddesinin ve Ek-1 "Yetkili Kişi Temel Eğitim Programı" yönünden:

1)Tebliğ kurallarının, periyodik kontrol yapmaya yetkili kişilerin aynı eğitime tâbi tutulması bakımından incelenmesi:

Dava konusu Tebliğ'in iptali istenilen "Periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişilerin eğitimi" başlıklı 11. maddesinde, "(1) Periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişiler, asgari EK-1’de belirtilen konuları içeren temel eğitimi almakla yükümlüdür. Eğitim almayanlara ya da eğitim sonunda yapılacak sınavda başarılı olamayanlara kayıt numarası verilmez.

(2) Eğitimler; örgün olarak, çalışanların kolayca anlayabileceği şekilde teorik ve/veya uygulamalı olarak düzenlenir.

(3) Eğitim ile ilgili bilgilendirmeler ve duyurular, Bakanlık internet sitesinden ve EKİPNET sisteminden yapılır." hükmüne;

"Eğitim verecek kurum ve kuruluşlar" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Eğitimler; İş Sağlığı ve Güvenliği Araştırma ve Geliştirme Enstitüsü Başkanlığı tarafından veya Bakanlık ile protokol yapmak suretiyle; makine, inşaat ve elektrik (elektrik–elektronik) mühendisliği bölümlerini bünyesinde bulunduran üniversiteler ile örgün olarak eğitim vermede yetkin, personel belgelendirme konusunda en az beş yıl akredite olan kamu kurum ve kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından verilir.

(2) Eğitime başvuran periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişiler hakkında aşağıda belirtilen hususların kontrolü, protokol kapsamında eğitim veren kurum ve kuruluşların yetki ve sorumluluğundadır:

a) Yönetmeliğin Ek-III’ünde belirtilen unvanları haiz olup olmadığı.

b) EKİPNET sisteminde kaydının bulunup bulunmadığı.

c) EKİPNET sistemindeki nüfus ve mezuniyet bilgilerinin doğruluğu.

(3) Protokol kapsamında eğitim veren kurum ve kuruluşlar, eğitim verdikleri periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişilerin eğitimi başarı ile tamamladığına dair bildirimi, eğitimi tamamladıkları tarihten itibaren en geç iki hafta içerisinde EKİPNET sistemine kaydetmek zorundadır.

(4) Eğitimin düzenlenmesine ilişkin bu Tebliğ ve yapılacak protokol kapsamında belirlenmeyen hususlarda usul ve esasların belirlenmesi Genel Müdürlüğün onayını almak koşulu ile protokol yapılan kurum ve kuruluşlara aittir." hükmüne;

"Eğitim programı ve süresi" başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında, "Eğitim, eğitim konularındaki içeriği okuyup, anlayıp, özümsemeye yetecek makul bir süreye göre tasarlanır. Bu süre, sınav süresi dahil her hâlükârda iki günden az olamaz." hükmüne;

"Eğitimin belgelendirilmesi ve ücreti" başlıklı 15. maddesinde ise, "(1) Bakanlıkla protokol yapan kurum ve kuruluşlarca; eğitim sonunda yapılacak sınavdan başarılı olanlara, katıldıkları eğitim programına yönelik protokolle belirlenen başarı belgesi düzenlenir.

(2) Eğitim, sınav ve belgelendirmeyi kapsayan ücret protokolde belirlenir ve katılımcılar tarafından ödenir.

(3) Genel Müdürlüğün kontrol ve denetim ile sistem takip, izleme ve geliştirme giderleri eğitimlerde başarılı olup sisteme kaydı yapılanlarla orantılı olarak eğitim veren kurum ve kuruluşlardan tahsil edilir. Tahsilat miktarı protokolle belirlenerek Genel Müdürlük Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü hesabına aktarılır." hükmüne yer verildiği,

Dava konusu Tebliğ'in "EK-1 Yetkili Kişi Temel Eğitim Programı" bölümünde ise, "mevzuat eğitimi", "iş ekipmanları muayene tekniklerine sistematik yaklaşım", "periyodik kontrol esnasında alınması gereken temel iş sağlığı ve güvenliği önlem, yöntem ve kuralları", "ölçme ve deney cihazlarının tanıtılması, kalibrasyon ve doğrulamaların değerlendirilmesi", "raporlama", "çalışma etiği ve sorumluluklar" ve "sınav" konularına yer verildiği,

Bakılmakta olan davada, davacı Odanın itirazının temelini; elektrik teknikeri, elektrik yüksek teknikeri ve elektrik eğitimi bölümü mezunu teknik öğretmenler ile elektrik mühendislerinin aynı eğitim ve sınava tabi tutulmalarının oluşturduğunun görüldüğü,

6331 ve 3146 sayılı Kanunların aktarılan hükümleriyle, davalı Bakanlığa, iş yerindeki sağlık ve güvenlik risklerini önleyici ve koruyucu hizmetleri yürütenlerin, iş sağlığı ve güvenliği alanında ölçüm, analiz, teknik kontrol hizmetlerini yapacakların nitelikleri, eğitim ve belgelendirilmeleri konusunda düzenleme yapma yetkisi verildiği; dava konusu Tebliğ'in diğer dayanağı olan İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği'nin 14. maddesinde de, "Bakanlığın periyodik kontrol yapacak kişi ve kuruluşlara akreditasyon, yetkilendirme ve eğitim zorunluluğu getirmeye yetkili olduğu" düzenlemesinin hüküm altına alındığı,

Davacı Oda tarafından, elektrik tesisatlarının periyodik kontrollerinin tekniker ve yüksek teknikerler tarafından yapılamayacağından bahisle dayanak Yönetmeliğin Ek-III sayılı ekinin 2.3.2 maddesinde yer alan elektrik tekniker veya yüksek teknikerleri ibaresinin iptali istemiyle açılmış olan dava sonucunda, Dairelerinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararıyla, anılan maddede hukuka aykırılık bulunmayarak davanın reddi yolunda hüküm kurulduğu, bu kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17/06/2019 tarih ve E:2017/3001, K:2019/3053 sayılı kararıyla onandığı, böylelikle, anılan kararlar ile, elektrik mühendisleri yanında elektrik teknikeri ve elektrik yüksek teknikerinin de elektrikle ilgili iş ekipmanlarının periyodik kontrollerini yapmaya yetkili olduğunun kabul edildiği,

Diğer yandan, dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasında, kişi ve kuruluşlara getirilecek zorunlulukların iş ekipmanları esas alınarak Tebliğ ile belirleneceği düzenlemesinin yer aldığı, daha açık bir anlatımla, eğitim zorunluluğu ve konuları belirlenirken periyodik kontrol yapmaya yetkili kişilerin unvanları değil, iş ekipmanlarının esas alınacağının Yönetmelikle hüküm altına alındığı, bu çerçevede, Tebliğ ekinde yer alan eğitim konularına bakıldığında, periyodik kontrol yapmaya yetkili kişilerin öğrenim hayatı sırasında aldıkları eğitimlerden farklı olarak,

tamamen iş sağlığı ve güvenliğinin gerçekleştirilmesi amacıyla yapılacak olan iş ekipmanlarının periyodik kontrollerine ilişkin muayene teknikleri, ölçme ve deney cihazlarının tanıtılması, kalibrasyon ve doğrulamaların değerlendirilmesi, raporlama gibi periyodik kontrol faaliyetleri ile ilgili eğitime ve mevzuat, periyodik kontrol esnasında alınması gereken temel iş sağlığı ve güvenliği önlem, yöntem ve kuralları, çalışma etiği ve sorumluluklara ilişkin konular olduğunun görüldüğü,

Bunlara ek olarak, dava konusu Tebliğ'de "periyodik kontrol", iş ekipmanlarının Yönetmelik'te öngörülen aralıklarda belirtilen yöntemlere uygun olarak periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişilerce yapılan muayene, deney ve test faaliyetlerini; "periyodik kontrolleri yapmaya yetkili kişi" ise, dayanak Yönetmelikte belirtilen iş ekipmanlarının teknik özelliklerinin gerektirdiği ve Yönetmeliğin Ek-III'ünde yer alan istisnalar saklı kalmak kaydıyla ilgili branşlardan mühendis, teknik öğretmen, tekniker ve yüksek teknikerler olarak tanımlandığı,

Buna göre anılan meslek mensubu kişilerin Tebliğ kapsamında yapacakları faaliyetlerin muayene, deney ve test olarak sınıflandırıldığı ve gelişen teknolojiyle birlikte iş yapımında kullanılan ekipmanların da sürekli olarak yeni teknolojilerle donatıldığı, geliştirildiği ve yenilendiği dikkate alındığında; periyodik kontrol yapmaya yetkili mühendisler, teknik öğretmenler, tekniker ve yüksek teknikerlerin, unvanlarının ya da mesleki formasyonlarının değil; iş ekipmanlarının, periyodik kontrole ilişkin mevzuatın ve güncel teknolojik gelişmelerin esas alınması suretiyle çerçevesi belirlenmiş olan, aynı eğitime tâbi tutulmalarında hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı,

2) Tebliğ kurallarının, sınav şartı getirilmesi bakımından incelenmesi:

Dava konusu Tebliğ kurallarının incelenmesinden; iş ekipmanlarının periyodik bakımını yapma konusunda mühendis, teknik öğretmen, tekniker ve yüksek teknikerlere yetki belgesi verilmesi için eğitim yanında sınav şartının da getirildiği,

İdare Hukukunda "yetki"nin, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade ettiği, idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki"nin, yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabileceği; ilke olarak "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna" olduğu,

Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin, kendi düzenleme yetkisini de yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorunda olduğu, bu ilkenin, Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüyle ifade edildiği, esasen bu hususun, idarenin ikincil (tali) düzenleme yetkisinin doğal sonucu olduğu,

Dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan ve yukarıda hükümlerine yer verilen 6331 sayılı Kanun'un 30. ve 31. maddelerinde, iş ekipmanları, iş sağlığı ve güvenliği hizmeti sunacak kişilerin görev, yetki, yükümlülük, belgelendirilmeleri ve yetkilendirilmeleri ile ilgili usul ve esasların davalı Bakanlıkça yönetmelik ile düzenleneceği; diğer dayanak olan Yönetmeliğin 13. ve 14. maddelerinde ise, iş ekipmanlarının periyodik kontrolünü yapacak kişilerin eğitim, akreditasyon ve yetkilendirilmeleri ile ilgili hususların Bakanlıkça çıkarılacak tebliğ ile belirleneceğinin öngörüldüğü;

ancak iş ekipmanlarının periyodik kontrollerini yapmaya yetkili kişilerle ilgili olarak verilecek eğitim sonunda sınav yapılacağına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, bu konuya ilişkin düzenlemenin ilk defa dava konusu Tebliğ hükümleri ile getirildiği,

Bu nedenle, sınav ve sınavın nasıl yapılacağına ilişkin genel hususların kanuni dayanağı bulunmadığı, ilk defa dava konusu Tebliğ ile yapılacak eğitim sonucunda sınav koşulu getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, 01/10/2017 tarih ve 30197 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Ekipmanlarının Periyodik Kontrollerini Yapmaya Yetkili Kişilerin Kayıt ve Eğitimlerine İlişkin Tebliğ'in 13. maddesinin 3. fıkrasındaki "sınav süresi dahil" ibaresi ile 11. maddesinde, 15. maddesinde ve Ek-1 "Yetkili Kişi Temel Eğitim Programı"nda yer alan "sınav" ibarelerinin iptaline, dava konusu Tebliğ'in diğer kısımları yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, SGK resmi istatistiklerine göre 2016 yılında toplam iş kazalı sayısının yaklaşık %33'ü ile ölümlü iş kazalarının %43,9'unun iş ekipmanlarının doğrudan veya dolaylı yollardan karıştığı iş kazalarından meydana geldiği, bu verilerin iş ekipmanları ile ilgili yapılması gereken çalışmaların önemini ve bu alanda çalışacak personelin hizmet standardının yüksek olması gerekliliğini ortaya koyduğu,

iş yerinde iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin sağlanabilmesinde iş ekipmanlarının uygun kullanımının sağlanması olduğu kadar, ekipmana yönelik muayene ve periyodik kontrol faaliyetlerinin de büyük önem arz ettiği, davaya konu olan, iş ekipmanlarının periyodik kontrollerini yapmaya yönelik kişilerin temel eğitimleri, iş ekipmanlarının güvenli çalıştığını doğrulama fonksiyonu adına geliştirilecek strateji ve eylemlerin ilk basamağını oluşturduğu, bu konuyla ilgili hizmet verecek personelin aldıkları eğitim ile ilgili yeterliliklerini doğrulamanın en ölçülebilir yolunun ise eğitim sonrası sınav işlemleri olduğu,

temel eğitimde sınav ile başarılı olarak belirli bir seviyeye gelecek olan periyodik kontrol yapmaya yetkili kişilerin, Bakanlıkça yapılacak mevzuat çalışmalarının ardından ekipman özelinde eğitim alma noktasında gerekli aşamaları geçerek yetkilendirilecekleri, böylece iş ekipmanlarından kaynaklanan kazalar için ekipmana özgü eğitim ve sınav uygulamaları ile güvensiz durum ve güvensiz davranışların ortadan kaldırılmasının amaçlandığı,

periyodik kontrol yapacak kişilerin eğitim ve sınav ile yetkinliğinin artırılması ile iş kazalarına neden olacak tehlike ve risklerin önlenmesinin sağlanacağı, dolayısıyla ülkemizde yaşanan iş kazalarının önlenmesine yönelik iş ekipmanları özelinde önemli ve etkin bir uygulamaya yön verileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.