Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2123 K.2023/3297

2-... Anonim Şirketi VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03/05/2023 tarih ve E:2022/2175, K:2023/2143 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 31.578.488,11 kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 20.494.181,90-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün...tarih ve ... sayılı işlemi ve anılan işleme karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlem ile söz konusu işlemlerin dayanağı olan 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) ve (p) bentlerinin, 14. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "SEYT değerlerini" ibaresinin iptali istenilmektedir.

Daire kararının özeti:Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03/05/2023 tarih ve E:2022/2175, K:2023/2143 sayılı kararıyla;

Dairelerinin 27/04/2021 tarih ve E:2019/3150, K:2021/1579 sayılı kısmen iptal, kısmen ret yolundaki kararının, iptale ilişkin kısmının davalı idareler tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/2407, K:2022/332 sayılı kararı ile;

"Temyize konu edilen Daire kararında, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün dava konusu 20/04/2019 tarih ve 35915 sayılı işlemi ile söz konusu işleme karşı yapılan itirazın zımnen reddine yönelik işlemi, Ocak 2009-Şubat 2017 dönemleri arasındaki tahakkuklarda 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle geliştirilen yöntemin (SEYT/EYT), 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine dayalı olarak,

Ocak 2009-Temmuz 2013 dönemi için geriye yürütülmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı ve denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesi gereği, davacı şirkete yapılan fazla ödeme tutarının iadesi istemine ilişkin olarak saha denetimi sonucunda düzenlenen genel aydınlatma komisyonu nihaî raporunun Bakanlığa sunulması,

Bakanlık tarafından da söz konusu raporun sonuçlandırılmak üzere EPDK'ya gönderilmesi gerekirken, davalı TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak anılan rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir.

Diğer bir anlatımla, Dairece, idarî işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunduğu yönündeki tespit ve değerlendirmelere dayalı olarak iptal hükmü tesis edilmiştir.

Genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığına ilişkin olarak SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yöntemine ilk kez Hazine Müsteşarlığı'nın Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde yer verildiği ve anılan yöntemin 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde de yer aldığı görülmektedir.

Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle genel aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya, denetime ve aydınlatma komisyonunun oluşturulmasına ve çalışmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Anılan Yönetmeliğe göre dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde; öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili abone için 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) bulunacaktır.

Sonrasında, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati (TDS), 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan, farklı mevsimsel şartların dikkate alındığı “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacaktır. Ayrıca, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS günlük 24 saat olarak alınmaktadır.

Öte yandan, SEYT değerine %4 oranında tolerans ilave edilerek, bulunan TDS ve SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)” hesaplanmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacı şirketin denetime tâbi tutulduğu dönem Ocak 2009-Şubat 2017 dönemidir.

Yukarıda "İlgili Mevzuat" kısmında yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, bahse konu denetim döneminin başlangıcında yürürlükte olan Kanun ve ikincil mevzuatın değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, bahse konu mevzuat hüküm ve düzenlemelerinin birarada değerlendirilmesinden; genel aydınlatma bedellerine ilişkin denetimin, denetim uygulamasının başlangıcından bu yana tüketim miktarının ve bedelinin doğru olarak tespit edilebilmesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, davacı şirketin denetime tâbi olduğu Ocak 2009-Şubat 2017 dönemi boyunca yapılan denetimin de TEDAŞ'a iletilen fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.

Bu bağlamda; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirebileceği açıktır. Dolayısıyla, söz konusu yöntemlerin, önceki dönemlerde tahakkuk etmiş faturalara ilişkin gerçek tüketimin tespit edilebilmesi amacıyla kullanılması ve gerçek tüketimin idarece tespit edildiği durumlarda önceden fazla ödenen bedellerin geri istenmesi, idarî işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırılık olarak nitelendirilemez.

Diğer yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin dördüncü fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının,

ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarih ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; altıncı fıkrasında ise, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına,

uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ve 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Fazla ödeme tutarları" başlıklı 19. maddesinde de dayanak Kanun maddesindeki düzenlemelerle aynı yönde düzenlemelere yer verilmiştir.

Bu itibarla, "genel aydınlatma"nın 6446 sayılı Kanun'da ayrı bir başlık altında ele alındığı ve genel aydınlatma denetimlerine ilişkin olarak TEDAŞ'ın doğrudan Kanun ile yetkilendirildiği görülmektedir. Ayrıca denetim sonucunda fazla ödenen tutarın tahsil usulü de bahse konu Kanun ve Yönetmelik'te ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, fazla ödenen tutarlara ilişkin raporların değerlendirilmesi sürecinde EPDK'ya yapılmış bir atıf bulunmamaktadır.

Nitekim davalı idarelerin temyiz dilekçelerinde, elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi ile faaliyetlerin elektrik piyasası mevzuatına uygunluğu noktasında yapılan denetimlerinin farklı denetim türleri olduğu ve mevzuatta da farklı şekilde düzenlendikleri belirtilerek, davalı idarelerden TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün temyiz dilekçesi ekinde EPDK'nın da kendisine gönderilen genel aydınlatma nihaî raporlarına ilişkin olarak,

6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrası ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 19. maddesinde genel aydınlatma denetimleri kapsamında izlenmesi gereken yolun belirtildiği ve bu konuda ayrıca bir Kurul kararı alınmasına gerek bulunmadığı ve Kurumları tarafından yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığı yönünde cevabını içeren ... tarih ve ... sayılı yazı örneği sunulmuştur.

Öte yandan, Kurulumuzun E:2021/520 esasında kayıtlı olan dosyada, Hazine Müsteşarlığı'nın, ilgili mevzuat uyarınca ödemelere ilişkin denetimin anılan Bakanlıkça onaylanacak inceleme ve denetim programı çerçevesinde TEDAŞ tarafından yapılmasının öngörüldüğünü bildiren ... tarih ve ... sayılı yazı örneği sunulmuştur.

Bu bağlamda; her ne kadar denetimin kapsadığı tarih aralığında yürürlükte bulunan Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde EPDK'ya ve şirkete göndereceği.

16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun mâkul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılması gerektiği belirtilmiş ve benzer nitelikte düzenlemelere 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 13. ve 14. maddelerinde yer verilmiş olsa da üst hukuk normu olan 6446 sayılı Kanun ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nde dağıtım şirketlerinin denetime tâbi tutulduğu konulardan biri olan,

fazla ödendiği tespit edilen tutarlara ilişkin denetim konusunda TEDAŞ'ın açıkça yetkili kılınması karşısında, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule uygun olarak nihaî rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Diğer yandan, elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Olur'u ile uygun bulunduğu anlaşılmıştır.

Bu durumda, denetime tâbi olan dönemde 31.578.488,11 kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 20.494.181,90-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminde ve anılan işleme karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, dava konusu uygulama işlemlerinin iptali yolundaki Daire kararının temyize konu bu kısmında hukukî isabet görülmemiştir." gerekçesiyle Dairelerinin anılan kararının iptale ilişkin kısmının bozulmasına karar verildiği,

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştayda temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı,

Aktarılan Kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu bireysel işlemler yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

SEYT (Genel aydınlatma abonelerinin her birisi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değeri)/EYT (Genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değeri) değerleri üzerinden yapılacak denetim yönteminin ilk kez Hazine Müsteşarlığının Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde düzenlendiği, Mayıs 2011-Ocak 2012 tarihleri arasındaki dönemde SEYT/EYT değerleri üzerinden denetim yapılmasının yasal dayanağının olmadığı,

denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan yürürlüğe giren Yönetmeliğe göre yapılan hesaplamanın amacı tüketim miktarı ve bedelinin doğru olarak tespitine yönelik olsa da, hukuki dayanağı bulunmayan, mevcut mevzuata aykırılık teşkil eden ve hakkında uygulanacak kişinin mağduriyetine sebep olan, usul ve sebep unsuru yönünden sakat işlemin, amaç bakımından yerinde olmasının işlemi hukuka uygun hale getirmeyeceği; ayrıca, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak raporda yer alan tespitler çerçevesinde işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı,

idari işlemde kullanılan hesaplama yöntemleri ve hesap sonucu hakkında bilirkişi incelemesine başvurulması gerekirken, rapor alınmadan karar verilmesinin hatalı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idareler tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulmasının;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.

Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/2407, K:2022/332 sayılı bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.