Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2832 K.2023/3295

Dava konusu istem: 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin iptali istenilmektedir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 06/06/2023 tarih ve E:2022/1998, K:2023/2900 sayılı kararıyla;

Dairelerinin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararıyla dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verildiği, anılan karara yönelik olarak davalı idare tarafından temyiz isteminde bulunulduğu, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı kararı ile;

"Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan iptale yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Daire kararının Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasına ilişkin kısmına gelince;

6446 sayılı Kanun'un "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında, dağıtım şirketleri, lisanslarında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemi tesislerini yenilemek ve kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılınmış; aynı maddenin 5. fıkrasında ise Kurul tarafından onaylanan talep tahminleri doğrultusunda yatırım planlarının hazırlanması ve Kurul onayına sunulması, onaylanan yatırım planı uyarınca yatırım programına alınan dağıtım tesislerinin projelerinin hazırlanması ile gerekli iyileştirme ve kapasite artırımı yatırımlarının yapılması ve/veya yeni dağıtım tesislerinin inşa edilmesi görevinin ilgili dağıtım sistemini işleten dağıtım şirketine ait olduğu hükme bağlanmıştır.

Bu bağlamda, dağıtım şirketleri, bir kamu hizmeti niteliği taşıyan elektrik dağıtım hizmetine ilişkin yatırımları yapmakla, Devlet ise bahse konu yatırımlar üzerinde denetimle yükümlü kılınmıştır.

Yukarıda aktarılan kanuni düzenlemelerde, yatırımlar üzerindeki denetimin kapsamını sınırlandırıcı nitelikte bir belirleme yapılmadığı ve "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılacak denetimin, aynı Yönetmeliğin 4. maddesinde "dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler" olarak tanımlanan "denetim" kavramını aşar bir nitelik taşımadığı anlaşılmaktadır.

Ayrıca, dağıtım şirketlerinin yatırım maliyetlerinin tarifeler yoluyla ve dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım şirketlerinin denetim konuları arasında "yatırımların yerindelik ve önceliği" hususunun da sayılmasına ilişkin dava konusu düzenlemenin, 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesinde belirtilen, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü,

istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması amacının gerçekleştirilebilmesine yönelik ve dağıtım şirketlerinin yapacağı yatırımların gerçek zamanlı izlenebilmesi, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak amaçlı bir düzenleme olduğu anlaşılmakta olup, dağıtım şirketlerinin yatırımları üzerindeki denetimin evleviyetle "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılması gerektiği konusunda tereddüt bulunmamaktadır.

Diğer yandan, Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planının, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından inceleneceği yönündeki düzenlemenin ise, elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi gereği, Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Olur'u ile uygun bulunduğu görüldüğünden, hukuka aykırılık taşımadığı anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmış olup, iptale yönelik Daire kararının söz konusu düzenlemelere ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden;

"Alt yüklenici", sözleşme konusu işin nev'i itibarıyla bir kısmını yüklenici adına ve ona bağlı olarak gerçekleştiren gerçek veya tüzel kişiyi ifade etmektedir.

Yönetmeliğin 4. maddesinde, "denetim"in, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetlerini ifade ettiği belirtilmiştir. Bahse konu tanımdan anlaşılacağı üzere "denetim", dağıtım şirketlerinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirilmektedir.

Alt yüklenicinin gerçekleştirdiği işi asıl yüklenici olan dağıtım şirketi adına yaptığı ve denetimin, dağıtım şirketinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirildiği hususları göz önüne alındığında, dağıtım şirketlerinin alt yüklenicilerin yaptığı iş ve işlemlerden de sorumlu oldukları açıktır.

Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinde, alt yüklenici şirketlerden, sadece dağıtım faaliyetine ilişkin denetim konuları ile ilgili ve bu konularla sınırlı olmak üzere bilgi, belge, kayıt vb. talep edilmesi hususlarının düzenlendiği, bahse konu düzenlemeyle, alt yüklenici şirketlerin değil, dağıtım faaliyetinin denetlenmesinin amaçlandığı ve anılan düzenlemenin alt yüklenici şirket nezdinde bulunan ve denetleme esnasında ihtiyaç duyulan bilgi, belge ve dokümanlara ulaşılabilmesini sağlamaya yönelik olduğu anlaşılmış olup söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen nedenlerle, Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasında ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinde hukuka aykırılık görülmediğinden,

temyize konu Daire kararının söz konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairelerinin iptal kararının Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısım yönünden onanmasına, anılan Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresine ilişkin kısımlar yönünden bozulmasına karar verildiği,

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştayda temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlandığı,

Aktarılan Kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasının yolu kamu iradesinin özelleşen hizmetleri yürüten şirketlerin iradesinin yerine geçmesiyle değil piyasanın EPDK tarafından regüle edilmesi ve kontrolü ile mümkün olduğu, yapılan düzenleme ile kamu iradesinin doğrudan doğruya piyasada yer alan özel şirketleri yönetme boyutuna varan yerindelik denetimi haline ulaştığı, EPDK'nın görev alanında bulunan hususlara yetki aşımı yapılarak müdahale edildiği, bir enerji yatırımının yerindeliğine ve önceliğine karar verecek olanın ilgili dağıtım şirketinden başkası olamayacağı, aksi halde yapılmış olan özelleştirmelerin gerçek anlamda bir özelleştirme olduğundan bahsetmeye imkan kalmayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulmasının;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.

Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.