Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2880 K.2024/2729

2-...Odası 3-... Birliği 4-... Kooperatifi 5-...a Derneği 6-...Derneği 7-... Derneği 8-...Derneği 9-...Derneği 10-... Derneği 11-... Odası 12-... Birliği VEKİLİ : Av. ... DİĞER DAVACI : ... Barosu

KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1-... 2-... Bakanlığı

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onuncu Dairesinin 06/12/2022 tarih ve E:2017/3950, K:2022/5717 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 21/01/2017 tarih ve 29955 (1.mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 12/12/2016 tarih ve 2016/9620 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın 1. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 06/12/2022 tarih ve E:2017/3950, K:2022/5717 sayılı kararıyla;

Adana Barosu yönünden;

2577 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, Adana Barosu Başkanlığı yönünden davanın açılmamış sayılmasına karar verilmesi gerektiği,

Diğer davacılar yönünden;

5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Tarımsal potansiyeli yüksek büyük ovaların belirlenmesi ve korunması" başlıklı 14. maddesi; 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesinin (c) bendi ile Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 23. maddesine yer verilerek,

Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile 5403 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca, bazı ovaların büyük ova koruma alanı olarak belirlendiği, söz konusu işlemin bir sınır belirleme işlemi olduğu ve bu sınır içerisinde yer alan onaylı planlı alanlar ile mevzuata uygun olarak tarım dışı kullanma izni verilmiş olan alanların, bu sınırın kapsamı dışında bırakıldığının anlaşıldığı,

Bu nedenle, söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı'nın 2. maddesi ile öngörülen hususların, 5403 sayılı Kanun'da yer alan tarım arazilerinde yapılaşmaya yönelik istisnalar kapsamında değerlendirilmesinin hukuken mümkün görülmediği, anılan karar uyarınca söz konusu alanların, 5403 sayılı Kanun'un 14. maddesi kapsamı dışında tutularak, bu alanların büyük ova niteliğinde olmadığının öngörüldüğü,

Dolayısıyla, uyuşmazlıkta dava konusu sınır belirleme işleminde tarım dışı kullanma izni verilmiş veya onaylanmış imar planları bulunan alanların, bu sınırın kapsamı dışında bırakılmasının hukuka uygun olup olmadığının açıklığa kavuşturulması gerektiği,

Bu aşamada, uyuşmazlığın, düzenlemenin gerekçesi olarak öngörülen, "hukuki güvenlik" ve "kazanılmış haklara saygı" ilkeleri kapsamında değerlendirileceği,

Uyuşmazlıkta, 5403 sayılı Kanun'un 14. maddesi hükmü ile gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu Kanun maddesi ile tarımsal üretim potansiyeli yüksek, erozyon, kirlenme, amaç dışı veya yanlış kullanımlar gibi çeşitli nedenlerle toprak kaybı ve arazi bozulmalarının hızlı geliştiği ovaların korunmasının amaçlandığı görülmekte ise de; büyük ova koruma alanı ilan edilmesinden sonraki aşamalarda yapılacak uygulamalara ilişkin düzenleme getirildiği, diğer bir deyişle koruma ilanından önce tesis edilmiş iş ve işlemlerin hukuki durumlarının işlemden sonra nasıl etkileneceğine ilişkin herhangi bir hükme yer verilmediğinin anlaşıldığı,

Öte yandan, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ekinde 141 adet ovanın büyük ova kapsamına alındığı, niteliği itibarıyla söz konusu ova sınırlarının genişliği, bu sınırlar içerisinde kalan ve mevzuata uygun olarak teşekkül etmiş yerleşimler, yatırım alanları, enerji sahaları vb gibi yapı ve tesisler ya da imar planları ve bu izinler doğrultusunda elde edilmiş haklar göz önünde bulundurulduğunda, tarım dışı kullanma izni verilmiş veya onaylanmış imar planları bulunan alanların, büyük ova sınırı kapsamı dışında tutulmasının "hukuki güvenlik" ve "kazanılmış haklara saygı" ilkelerinin bir gereği olduğu,

Ayrıca, dava konusu düzenlemede yer verilen "onaylı planlı alanlar" ifadesinin; planlama aşamasında gerekli izinlerin alınmamış olması halinde tarım arazilerinin, 5403 ve 3194 sayılı Kanunlara aykırı şekilde büyük ova kapsamı dışında tutulması sonucunu doğurabileceği ileri sürülmekte ise de, yer verilen mevzuat hükümleri gereğince, imar planlarında, ilgili idarelerce verilen tarım dışı amaçlı kullanım izni olmaksızın, tarım arazilerinin, başka bir kullanıma ayrılabilmesinin mümkün olmadığı, diğer bir ifadeyle planın hazırlık aşamasında öncelikle tarım dışı amaçlı kullanım kararının alınması, ancak bundan sonra arazinin kullanım kararının belirlenmesi gerektiğinin açık olduğu, diğer taraftan, aksi yönde bir uygulamanın yargı denetimine tabi olduğu hususunda da kuşku bulunmadığı,

Bu itibarla, dava konusu sınır belirleme işlemi ile tarım dışı kullanma izni verilmiş veya onaylanmış imar planları bulunan alanların bu sınırın kapsamı dışında bırakılmasının, "hukuki güvenlik" ve "kazanılmış haklara saygı" ilkelerinin gereği olduğundan, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı'nın 1. maddesinin 2. fıkrasında bu haliyle hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

Davacı Adana Barosu yönünden davanın açılmamış sayılmasına, diğer davacılar yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacılar (Adana Barosu dışındaki) tarafından, Anayasa'nın 44. maddesinde, Devletin, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak, geliştirmek ve erozyonla kaybedilmesini önlemek amacıyla gerekli tedbirleri alacağının hükme bağlandığı, 45. maddesinde de, Devletin, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla tedbir almasının öngörüldüğü; dava konusu hüküm, Anayasa'nın 44. ve 45. maddeleri ve 5403 sayılı Kanun ile öngörülen koruma amaçlarını etkisiz bırakacak ve büyük ova kapsamında tarımsal bütünlüğü bozacak nitelikte bulunduğundan, söz konusu kararın tümü ile gözetilen koruma amacına aykırı olduğu, düzenlemenin tamamını etkisiz hale getirecek bir istisna barındırdığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idareler tarafından, istemlerin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davacıların duruşma istemleri yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü: Üye ...'nın; davacılardan Ziraat Mühendisleri Odasının, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı'nın iptalini istemekte hukuken korunması gereken bir menfaatinin bulunmadığı yönündeki ayrışık oyuna karşılık, anılan Odanın ehliyetli olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, işin esasına geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3/c bendinde; dilekçenin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Daire kararının, Adana Tabip Odası ve ... Birliği dışındaki davacılar yönünden davanın reddine ilişkin kısmının incelenmesi;

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı bir karar verilmesi

c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda belirtilen Danıştay Onuncu Dairesi kararının, Adana Tabip Odası ve ... Birliği dışındaki davacılar yönünden davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Daire kararının, ... Birliği ve Adana Tabip Odası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının incelenmesinden;

2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması idari işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olması sonucunu doğurmamaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları davacının gerçek kişi, tüzel kişi, belde sakini olması gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle ve her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.

Anayasa'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları düzenlenmiştir.

Buna göre; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim, konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.

... Birliği yönünden;

Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinin 1. fıkrasında, barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; aynı maddenin 2. fıkrasında da, Anayasa'nın 135. maddesine paralel biçimde baroların kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları hükmüne yer verilmiştir.

Yine aynı Kanun'un 109. maddesinde, ... Birliğinin bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu belirtilmiş; ... Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesinin 3. bendinde, Birliğin, baro mensuplarının genel menfaatlerini korumakla görevli olduğu ifade edilmiş; yasak faaliyetlerin düzenlendiği 111. maddenin 1. fıkrasında ise Anayasa'nın 135. maddesine paralel biçimde ... Birliğinin kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacağı hükmü düzenlenmiştir.

Bu durumda; yukarıda alıntılanan Kanun ve Anayasa hükümleri kapsamda bir değerlendirme yapıldığında; dava konusu Bakanlar Kurulu Karararı'nın, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 110. maddelerinde barolara ve ... Birliğine verilen görevlerle ve avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği anlaşıldığından, davacı ... Birliğinin bu davada dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Adana Tabip Odası yönünden;

6023 sayılı Türk Tabipler Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde, Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icraya yetkili olup da sanatını serbest olarak yapan veya meslek diplomasından istifade etmek suretiyle resmi veya özel görev yapan tabiplerin katıldığı Türk Tabipleri Birliğinin; tabipler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; 3. maddesinde de, Türk Tabipleri Birliği ve tabip odalarının, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları; 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise Birliğin, halkın sağlığını korumaya çalışacağı hükme bağlanmıştır.

Dava dilekçesinde, davacılardan Adana Tabip Odasının dava konusu işlemle menfaat bağı ile ilgili, halkın sağlık hakkını ve sağlıklı bir çevrede yaşama hakkını doğrudan ilgilendiren uygulamaların Adana Tabip Odasının görev ve yetki alanında olduğu, dava konusu işlemle birlikte halk sağlığını olumsuz etkileyecek çevre sorunları yaşanılması kaçınılmaz olduğundan dava açıldığı belirtilmişse de; 6023 sayılı Kanun düzenlemeleri göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu düzenlemenin, doğrudan, davacılardan Adana Tabip Odasının hak ve menfaatlerini etkilemediği, anılan Kanun düzenlemelerinin de davacıya hukuken böyle bir hak tanımayacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu nedenle, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile Adana Tabip Odası arasında da menfaat ilişkisi bulunmamaktadır.

Bu durumda, ... Birliği ve Adana Tabip Odası yönünden davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde, Barolar; avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak tanımlanmış.

109. maddesinde, ... Birliğinin bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu belirtilmiş; ... Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesinin 3. bendinde, Birliğin, Baro mensuplarının genel menfaatlerini korumakla görevli olduğu ifade edildikten sonra 17. bendinde, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu da vurgulanmıştır.

1136 sayılı Kanun'daki bu düzenlemeler karşısında, gerek Baroların gerekse ... Birliğinin, mesleki bir örgüt olmak ve meslek mensuplarının genel menfaatlerini gözetmenin ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.

Bu itibarla, Barolar ve ... Birliği tarafından açılan davalarda, dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra, dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlanması gerekmektedir.

Kaldı ki dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılmaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılmalıdır.

Dava; uyuşmazlığa konu edilen Bakanlar Kurulu Kararı'nın iptali istenen hükmünün, çevre hakkı ile kirletici teknolojinin insanların yaşama hakkını ihlal sonucunu doğurduğu, Anayasa'nın "Sağlıklı çevrede yaşama hakkı" başlıklı 56. maddesini ihlal ettiği iddiasıyla açılmıştır.

Bu hukuka aykırılık nedenleri dikkate alındığında, ... Birliğinin, toplumun genelini ilgilendiren ve çevrenin korunması ile ilgili olan dava konusu düzenleyici işlemin iptalini istemekte, kişisel, meşru ve güncel menfaat ihlali şartının gerçekleştiği sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle; hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan, davacı ... Birliğinin, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında, bu davada dava açma ehliyeti bulunduğundan, anılan davacı yönünden işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.