Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2990 K.2024/2940

Dava konusu istem: 09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine" ibaresinin; 8. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 12. maddesine eklenen 7. fıkrada yer alan "Biriktirme ekipmanlarının temini ve bulundurulmasında belediye ile işbirliği yapılabilir." ibaresinin, 9. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 14. maddesine eklenen 8. ve 12. fıkraların, 3. maddesi ile değişitirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 11. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 02/03/2023 tarih ve E:2021/10719, K:2023/2176 sayılı kararıyla;

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nde yapılan dava konusu değişikliklerle; sıfır atık yönetim sistemi kapsamında atıkların kaynağında türlerine göre ayrı biriktirilmesi ve kaynağında ayrı biriktirilen atıkların karıştırılmadan ayrı olarak toplanması esasının ilgili tüm mevzuatla paralel bir şekilde belirlendiği, kaynağında ayrı biriktirilen evsel atıklar, ticari ve kurumsal atıkların geri kazanıma ve bertarafa gönderilmek üzere bırakıldığı atık getirme merkezlerinin oluşturulmasının amaçlandığı,

bu çerçevede biriktirilen atıkların, sıfır atık belgesi almış belediyeler ile geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerinde işleneceği, sıfır atık belgesi için başvuruda bulunabilecek yerler kapsamına zincir marketlerin ve alışveriş merkezlerinin de dahil edildiği,

Sıfır Atık Yönetmeliği kapsamında sıfır atık yönetim sistemi kuran bina ve yerleşkelere gerekli biriktirme ekipmanlarını sağlamak, türlerine göre kaynağında ayrı biriktirdikleri atıkları, sıfır atık belgesini alan mahalli idarelerin toplama sistemine veya geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine geri kazanımı sağlanmak üzere verilebileceği, evlerden kaynaklanan atık ilaçların, ilaç satışı yapılan yerler ile İl Sıfır Atık Yönetim Sistemi Planında toplama noktası olarak belirlenen diğer toplama noktalarında ve atık getirme merkezlerinde toplanacağı,

atık ilaç biriktirme ekipmanlarının ilaç satışı yapılan yerler ve toplama noktalarınca temin edilebileceği düzenlemelerine yer verildiğinin görüldüğü,

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine" ibaresi yönünden;

İptali istenen Yönetmelik hükmünün ilk halinde yer alan "sıfır atık yönetim sistemi kapsamında biriktirilen atıkların, mahalli idarelerin sıfır atık belgesi bulunması ve atıkları ayrı toplaması halinde mahalli idare tarafından kurulan toplama sistemine; mahalli idarenin sıfır atık belgesi bulunmaması halinde Bakanlık ve/veya il müdürlüğünden gerekli izin ve/veya çevre lisansı almış atık işleme tesislerine verilebileceği" şeklindeki düzenlemenin, "Yönetmelik kapsamında sıfır atık yönetim sistemini kurarak belge alan bina ve yerleşkelerin, türlerine göre kaynağında ayrı biriktirdikleri atıklarını, sıfır atık belgesini alan mahalli idarelerin toplama sistemine veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine geri kazanımı sağlanmak üzere verirler.

" şeklinde değiştirildiği, bu değişiklik ile Çevre Kanunu ve Atık Yönetimi Yönetmeliği'nde de yer aldığı şekliyle atık yönetim sisteminde zaten yeri olan, mevzuatın öngördüğü şekilde kurulan Bakanlık tarafından çevre lisansı verilen hem özel teşebbüsler hem de sorumlulukları çerçevesinde belediyeler tarafından kurulabilen atık işleme tesislerine de gönderilebilecek olması ile Yönetmeliğin eski halindeki eksikliğin giderildiği, davacı Belediyenin iddia ettiğinin aksine belediyelerin etkisizleştirilmesinden ziyade sistemin sürdürülebilirliği, işlerliği açısından gerekli olduğu,

sıfır atık yönetimi dışında da atık yönetiminde hukuki varlık gösteren atık işleme tesislerinin sıfır atık yönetim sisteminde de yer almasında (kademeli tercih yerine) hukuka aykırılık bulunmadığı, bu durumun belediyelerin 5393 sayılı Belediye Kanunu'ndan kaynaklı görev, yetkileri ve imtiyazları ile çelişmediği, madde metninin yeni halinin mevzuata ve kamu yararına uygun olduğu,

Ayrıca; belirtilen Yönetmelik hükmünün, kaynağında ayrı biriktirilen atıkların, sıfır atık belgesini alan mahalli idarelerin toplama sistemine veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi ya da çevre lisansı almış atık işleme tesislerine verileceği yönündeki düzenleme ile atıkların çevre lisansı almış tesisler yanında geçici faaliyet belgesi almış tesislere de verileceği şeklindeki hali;

geçici faaliyet belgesinin Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin kararda yer verilen hükümlerinde de düzenlendiği şekliyle ilgilisine faaliyetine başlama hak ve yetkisi veren, geçici faaliyet belgesi olmadan faaliyete geçen tesislere idari yaptırım kararı uygulanmasına sebep olan bir belge olduğu, geçici faaliyet belgesinin edinilmesinden itibaren 1 yıllık süre sonunda çevre izin ve lisansının alınmasının zorunlu olduğu,

ayrıca Atık Ön İşlem ve Geri Kazanım Tesislerinin Genel Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin "Genel Esaslar" başlıklı 5. maddesinin 6. fıkrasında yer alan düzenlemeye göre atık işleme tesislerine Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'ne göre verilen geçici faaliyet belgelerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurularında çevre izin ve lisansı olarak değerlendirileceği düzenlemesine yer verildiği, ilgilisine verdiği hukuki hak çerçevesinde geçici faaliyet belgesinin.

2872 sayılı Kanun'un 11. maddesinin 9. fıkrasında yer alan "Sıfır atık yönetim sistemini kurarak belge alanlar, türlerine göre kaynağında ayrı biriktirdikleri atıklarını, Bakanlıktan çevre lisansı almış atık işleme tesislerine geri kazanımı sağlanmak üzere verebilirler." düzenlemesine aykırı olmadığı, üst hukuk normunu genişletmediği,

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 8. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 12. maddesine eklenen 7. fıkrada yer alan "Biriktirme ekipmanlarının temini ve bulundurulmasında belediye ile işbirliği yapılabilir." ibaresi yönünden;

Davacı Belediye tarafından, söz konusu madde hükmünün belediye bütçesine yük yaratacağı, belediyelere atıkların geri kazanımı noktasında katkı verilmediği ileri sürülse de, Sıfır Atık Yönetmeliği'nin, belediyelerin görev ve sorumluluklarının belirtildiği 9. maddesinde yer verilen hükümde; sıfır atık yönetim sisteminin kurulması, işletilmesi ve izlenmesine yönelik olarak Bakanlıkça hazırlanan kılavuz doğrultusunda gerekli iş ve işlemlerin gerçekleştirileceği ve sisteme ilişkin tam maliyet esaslı tarifelerin uygulanacağı düzenlemesine yer verildiği,

bu tarifelerin halihazırda Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik hükümlerine göre tesis edildiği, iptali istenen biriktirme ekipmanlarının temininde belediye ile yapılabilecek iş birliğinden doğacak maliyetin de bu suretle karşılanacağı ayrıca.

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 29. maddesinin 2. fıkrasında; atıkların kaynağında ayrı biriktirilmesi ve toplanması amacıyla sıfır atık yönetim sistemini kuran ve uygulayan belediyelere, il özel idarelerine, kurum, kuruluş ve işletmelere Bakanlıkça teşvik uygulaması yapılacağı düzenlemesine yer verildiği görüldüğünden, anılan ibarenin belediyelere ek mali külfet yüklemediği, dava konusu bu ibarede hukuka aykırılık bulunmadığı,

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 14. maddesine eklenen 8. ve 12. fıkralar yönünden;

Bu iki fıkra ile zincir marketlerin, 400 m2 ve üzeri kapalı satış alanına sahip satış noktalarının ve alışveriş merkezlerinin de temel seviyede sıfır atık sistemine dahil edildiği, Yönetmeliğin amacının hammadde ve doğal kaynakların etkin kullanımı ve sürdürülebilirliği açısından atıkların kaynağında ayrı biriktirilmesi, toplanması olduğu ve sistemin Atık Yönetimi Yönetmeliği'nin Ek-4 listesinde yer alan tüm atıkları kapsadığı düşünüldüğünde, insan yoğunluğunun yüksek olduğu alanlardan alışveriş merkezlerinde ve zincir marketler ile 400 m2 ve üzeri satış alanı bulunan satış noktalarının da sisteme dahil edilerek,

bu alanlarda toplama noktaları oluşturulmasının, mobil atık getirme merkezine sahip alışveriş merkezlerinde ayrıca toplama noktası oluşturma yükümlülüğünün aranmamasının Yönetmeliğin varoluş amacına, hükümlerden beklenen faydaya ve kamu yararına uygun olduğu, bu hükümlerin belediyelerin sorumluluk ve yükümlülükleri arttırmadığı, atık toplamada hukuka aykırı bir durum yaratmadığı,

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişitirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 11. fıkrası yönünden;

Sıfır Atık Yönetmeliği'nin mahalli idarelerin görev yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 9. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde; belediyelerin halihazırda atık getirme merkezlerinde biriktirilen atıklar ile evlerden kaynaklanan atık ilaçların yönetimini sağlamakla yükümlü oldukları düzenlemesine zaten yer verildiği, Yönetmeliğin "Genel Esaslar" başlıklı 5. maddesine eklenen iptali istenen hükümle belediyelere ek bir yükümlülük getirilmediği, söz konusu yeni hüküm ile atık ilaçların toplama noktalarının belirlendiği, atık ilaç biriktirme ekipmanlarının teminine ilişkin düzenleme getirildiği,

yine bu yükümülükle de belediyelerin sorumluluk ve yükümlülükleri arttırılmadığı, atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili hizmetleri yapmak ve yaptırmaya ilişkin imtiyazlarıyla çelişen bir düzenleme olmadığı, düzenlemenin hukuka aykırılığından söz edilemeyeceği,

Bu itibarla; iptali istenen Yönetmelik hükümlerinin üst hukuk normlarına uygun olduğu, bu normlarda belirtilen yetki çerçevesinde, üst hukuk normlarının amaç ve kapsamına ve kamu yararına uygun olarak tesis edildiği sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 12/07/2019 tarih ve 30829 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren Sıfır Atık Yönetmeliği ile mahalli idarelere başta sıfır atık yönetim sistemini kurarak belirli bir tarihe kadar sıfır atık belgesi alınması gibi temel sorumluklar yüklendiği, bu kapsamda başta Nilüfer Belediyesi olmak üzere gerekli altyapıyı oluşturan ilçe belediyelerinin, ilçe genelinde ambalaj atığı toplanmasına yetki veren bu belgeyi Çevre ve Şehircilik Bakanlığından aldığı,

dava konusu Yönetmelik değişiklikleri ile Belediye Kanunu ve Atık Yönetim Yönetmeliği’ne göre ambalaj atıklarının kaynağında ayrı toplanması konusunda tam yetkili olan belediyelerin etkisizleştirilmesinin amaçlandığı, yapılan yatırımlar ve saha içi uygulamaları ile hak kazanılan sıfır atık belgelerinin anlamsız hale getirildiği, konulan ek maddelerle belediyelere yeni sorumluluklar yüklendiği, bunun neticesinde belediyelere ek bir kaynak yaratılmadığı gibi getirilen maddi yükün kat kat artırılmış, firma ile yapılan sözleşmeden doğan maddi kamu kaynağının riske atıldığı,

18/08/2021 tarihinde ilçe genelinde Ambalaj Atıklarının Kontrolü ve Nilüfer Belediyesi Ambalaj Atıkları Yönetim Planı'na uygun olarak 64 mahalleden 3 yıl kaynağında toplanması işi ihalesinin yapıldığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca verilen lisansa sahip bir firma tarafından ihalenin kazanıldığı, sonrasında sözleşme yapılarak hem ambalaj atıklarının sistemli bir şekilde toplanmasının sağlandığı hem de Belediyelerine çevre yatırımları için kaynak yaratıldığı, dava konusu değişiklikler ile sıfır atık belgesinin alınmasının anlamsız hale getirildiği,

işletmelere ve kamu dahil binalara satış izni verilerek ihalede öngörülen atık miktarında azalmaya neden olunduğu, Türkiye genelinde gerekli izin ve lisansa sahip tüm firmaların Nilüfer ilçe sınırları içerisinde atık alımının önünü açması nedeniyle, meri yönetmeliğe uygun şekilde yapılan ihale ile Belediyelerinin yetkisini 3 yıllığına devrettiği toplama ayırma gelirini ve etkinliğini azaltıcı bir rol oynayacağı için her ay ödemesi gerekli miktarın temininde zorlanacağı ve hatta haklı fesih nedeni ile sistemden tamamen çekilmesinin gündeme geleceği, bunun da yaratılmış olan kamu kaynağında azalmaya neden olacağı,

değişikliğin aynı zamanda Belediye tarafından ilçe sınırları içerisinde oluşan atığın kayıt altına alınmasını önleyeceği ve kayıt dışılığın önüne açacağı, satış noktaları, avmler, site şeklinde konutlar ve hatta özel gelir kapsamında ödenek eklenmesi halinde kamu kurumları belediyenin sıfır atık yönetim sistemine atıklarını vermeyebilecekleri gibi herhangi bir bildirimde bulunmayacakları, toplanan atıkların tartılma olanağı olmadığı için rastgele tonajların ortaya çıkacağı, dolayısı ile Belediye tarafından ilçe için yapılan geri dönüşümlü atıkların izlenmesi/değerlendirilmesi ve iyileştirilmesi çalışmalarının güçleşeceği,

değişikliklerin Belediyelerine yüksek bir mali yük getireceği, belediyelerin mevcut bütçeleri ile bunu karşılamalarının mümkün olmayacağı, vatandaşlar tarafından biriktirilen geri dönüşüm atıklarının toplanması amacıyla yapılması gereken atık getirme merkezi ve mobil atık getirme merkezlerinin kurulması ve işletilmesi işi belediyelerin yetki ve sorumluluğundayken, avmler ve satış noktalarına da Yönetmelik değişikliği ile bu yetkinin verildiği, avm ve satış noktaları gibi ticari şirketlere rant kapısının açıldığı,

atık ilaçların atık getirme merkezi haricinde toplanması için yeni toplama alanları oluşturulacağı, bertaraf maliyetleri çok yüksek olan atık ilaçlar için yeni atık ilaç biriktirme ekipmaları gibi yüksek maliyetli sorumluluklar getirildiği, Yönetmelik değişikliğinin, ilçe belediyelerinin kamu kaynağı kullanarak yerine getirmiş oldukları yükümlülüklerini (Sıfır Atık Yönetim Sistemi) boşa çıkardığı,

bu kapsamda yapılmış ihaleleri fesih riskiyle karşı karşıya bıraktığı, bir taraftan sıfır atık yönetim sistemini kurmak ve devam ettirmek için katlanılan mali yükü finanse etmek için kullanılan kamu kaynağından belediyeler yoksun bırakılırken, bir taraftan da belediyelere ek mali külfetler getirildiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine" ibaresi yönünden;

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 9. fıkrasında; "Atıkların üretiminin ve zararlarının önlenmesi veya azaltılması ile atıkların geri kazanılması ve geri kazanılabilen atıkların kaynağında ayrı toplanması esastır. Sıfır atık yönetim sistemini kurarak belge alanlar, türlerine göre kaynağında ayrı biriktirdikleri atıklarını, Bakanlıktan çevre lisansı almış atık işleme tesislerine geri kazanımı sağlanmak üzere verebilirler. Atık yönetim plânlarının hazırlanmasına ve sıfır atık yönetim sistemine ilişkin usul ve esaslar, Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir ve bu çerçevede sıfır atık yönetim sisteminin kurulması ve işletilmesi zorunludur." hükmüne yer verilmiştir.

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında; "Bina ve yerleşkelerin, sıfır atık yönetim sistemini kurarak EK-1’de yer alan uygulama takvimi doğrultusunda sıfır atık belgesi almaları zorunludur. Bu Yönetmelik kapsamında sıfır atık yönetim sistemini kurarak belge alanlar, türlerine göre kaynağında ayrı biriktirdikleri atıklarını, sıfır atık belgesini alan mahalli idarelerin toplama sistemine veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine geri kazanımı sağlanmak üzere verirler.” hükmü yer almıştır.

Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 9. fıkrasında açıkça "Bakanlıktan çevre lisansı almış atık işleme tesisleri"nden söz edildiği. Yönetmeliğin iptali istenen ibaresinde ise "Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi" almış atık işleme tesislerinin de "Bakanlıktan çevre lisansı almış atık işleme tesisleri" ile aynı kapsama alınması suretiyle Çevre Kanunu'nun kapsamının Yönetmelik hükmüyle genişletildiği anlaşıldığından,

09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "...veya Bakanlıktan geçici faaliyet belgesi/çevre lisansı almış atık işleme tesislerine..." ibaresinin "geçici faaliyet belgesi" kısmının Çevre Kanunu'na aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, temyize konu kararın, 09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesi ile değiştirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "geçici faaliyet belgesi" ibaresine ilişkin kısmının bozulmasına,

bu ibarenin diğer kısımlarına ve 09/10/2021 tarih ve 31623 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıfır Atık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 8. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 12. maddesine eklenen 7. fıkrada yer alan "Biriktirme ekipmanlarının temini ve bulundurulmasında belediye ile işbirliği yapılabilir." ibaresine, 9. maddesi ile Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 14. maddesine eklenen 8. ve 12. fıkralara, 3. maddesi ile değişitirilen Sıfır Atık Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 11. fıkrasına ilişkin kısımlarının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.