Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/3082 K.2024/56

Dava konusu istem: 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/64)'in 1. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin yedinci fıkrasında yer alan "mevcut ortaklar dışında kişilere" ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişikliğin ve 2021-32/64 sayılı Tebliğ'in 2. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 20. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan "tüm işlemlerde" ibaresinin "100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için" olarak

değiştirilmesinin iptali ile 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 4. maddesinin Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğundan bahisle iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 26/04/2023 tarih ve E:2021/4999, K:2023/2057 sayılı kararıyla; Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiş,

Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı 13. maddesine, "Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesinin ilk iki fıkrasına, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesine, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesine, 3. maddesinin birinci ve beşinci fıkrasına, 4. maddesine, Ek 1. maddesine, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu'nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'ın 1. maddesine, "Yetki" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasına,

"Yetki" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasına ve 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 225/A maddesinin birinci fıkrasının (e) bendine yer verilerek,

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan düzenleme kavramının, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu, kuralın ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahip olduğu,

İdarenin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu, "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu, düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olduğu, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesinin ise zorunlu olduğu,

Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisinın, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklandığı ve bu nedenle idarenin sahip olduğu hukukî araçların Anayasa'da belirtilmiş işlemlerle sınırlı olmadığı,

nitekim, ...'nın, Anayasa'da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğunu, 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, "münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir" şeklinde tanımlandığını ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonundan kaynaklandığını ifade ettiği, zira yürütme fonksiyonunun, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırdığı,

bu nedenle, …'ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisi olduğu, ...'ın da, aynı sonuca yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta olduğu,

idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası'nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade ettiği, bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların, düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip olduklarının kabul edilmesi gerektiği (ŞANLI ATAY Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2011, Ankara, s.73-74),

1567 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar'da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esasların düzenlendiği, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulmasının amaçlandığı belirtilerek;

2021-32/64 sayılı Tebliğ'in 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin yedinci fıkrasında yer alan "mevcut ortaklar dışında kişilere" ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik yönünden;

2021-32/62 sayılı Tebliğ'in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinde, "(1) Yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabîdir.

(2) Bakanlığa yapılacak izin başvurularında, hisseleri devralacak gerçek kişiler ile hisseleri devralacak tüzel kişilerde yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan ortakların kurucu ortaklarda aranılan şartları haiz olması ve bu durumun 7. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen belgeler ile tevsiki gereklidir.

(3) Bu madde kapsamında yapılan hisse devirlerine ilişkin noter onaylı yönetim kurulu kararı ile değişikliğin tescil edildiği Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi'nin bir örneğinin veya hisse devirlerine ilişkin pay defterinin ilgili sayfalarının noter onaylı örneğinin hisse devir tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi zorunludur.

(4) Yetkili müessese hakkında kambiyo mevzuatı ve diğer ilgili mevzuat kapsamında devam eden bir inceleme olması durumunda, inceleme sonuçlanana kadar hisse devri izni verilmez.

(5) Yetkili müessese hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyatî tedbirin söz konusu olması halinde haciz işlemi, icra takibi veya ihtiyatî tedbir kaldırılana kadar hisse devri izni verilmez.

(6) Hisseleri devralanların, hisse devri öncesinde şirketin tüm mal varlığı ile her türlü arşivini, defterlerini, muhasebe kayıtlarını ve belgelerini de devralmak üzere devredenle bir protokol yapması zorunludur.

(7) Yetkili müesseselerin hisselerinin mevcut ortaklar dışında kişilere devrine yönelik izin başvurularında; Yönetmelik'te bu kapsamda belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi zorunludur. Ancak söz konusu hisselerin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibi kişinin alt soy veya üst soyu olması durumunda ücret alınmaz." kuralına yer verildiği,

1567 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, yetkili müesseselerin 6102 sayılı Kanun'un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceğinin düzenlendiği,

Yetkili müesseselerin kurucu ve ortaklarında aranan şartları haiz olmayan kişilere devrinin engellenmesi ve yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisselerinin devri öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alınması gerektiği,

1567 sayılı Kanun ile davalı idareye, bu Kanun'a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için yönetmelikle belirlenecek usûl ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetki verildiği,

2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, Yönetmelik'te belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi gerektiği, öte yandan, anılan düzenlemede, yetkili müesseselerin hisselerinin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibinin alt soyu veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verildiği,

Dava konusu değişiklik öncesinde, yetkili müesseselerin mevcut ortakları arasındaki hisse devir işlemlerine yönelik 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik'te (Yönetmelik) belirlenen ücretin yatırılması zorunlu değil iken, dava konusu değişiklik ile söz konusu istisnaya son verilerek, mevcut ortaklar arasındaki hisse devir işlemlerinde de Yönetmelik'te belirlenen ücretlerin devralınacak hisse oranı nispetinde yatırıldığını tevsik eden belgelerin devir izni başvurularına eklenmesi gerekmekte olduğu,

Davalı idare tarafından, dava konusu değişiklik öncesinde yetkili müesseselerin ortağı olmayan, ancak çok küçük miktarlarda yetkili müesseselerin hisselerini satın alınmak suretiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin yedinci fıkrası kapsamında "yetkili müesseselerin mevcut ortağı" hâline gelen kişilerin, bu devir işlemleri sonrasında diğer ortakların sahip olduğu hisseleri devralmak istemesi durumunda, bu kişilerin söz konusu istisna kapsamında yer alacağı ve mevcut ortak konumunda olan bu hissedarların hisse devir işlemlerine yönelik başvuru ücretlerini ödemekten kurtulacakları, bu nedenle,

söz konusu düzenlemenin kötüye kullanılmasının engellenmesi amacıyla, 18. maddenin yedinci fıkrasında yer alan "mevcut ortaklar dışındaki kişilere" ibaresinin madde metninden çıkarıldığının belirtildiği,

Bu durumda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye verilen yetkili müesseselerin hisse devir işlemlerine yönelik usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin mevcut ortakları arasında gerçekleşen hisse devir işlemlerinden, Yönetmelik'te belirlenen ücretin alınmaması yönündeki uygulamanın sona erdirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, 2021-32/64 sayılı Tebliğ'in 2. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 20. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan "tüm işlemlerde" ibaresinin "100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için" olarak değiştirilmesi yönünden;

2021-32/62 sayılı Tebliğ'in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 20. maddesine eklenen altıncı fıkrada, "Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri tüm işlemlerde müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C.

Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır.

Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir." kuralı yer almakta iken, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ'in dava konusu 2. maddesiyle, anılan fıkrada yer alan "tüm işlemlerde" ibaresi "100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için" şeklinde değiştirildiği,

Söz konusu değişiklik sonrası 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 20. maddesinin altıncı fıkrasında, "Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri 100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C.

Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir." kuralının yer aldığı,

2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 30. maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlık bu Tebliğ'in tatbikatını temin etmek amacıyla gerekli göreceği her türlü tedbiri almaya, mücbir sebep hâllerini veya zorunlu hâlleri değerlendirmeye, kimlik ibrazına yönelik işlem limitlerini belirlemeye, tereddütlü hususları gidermeye ve Tebliğ'de öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkilidir." kuralına yer verildiği,

Dava dosyası ile Dairelerinin E:... ve E: ... sayılı esasına kayıtlı dosyaların birlikte incelenmesinden, davalı idare tarafından sunulan savunma ve ikinci savunma dilekçelerinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 30. maddesinin birinci fıkrasının vermiş olduğu yetkiye dayanılarak Bakanlık Makamı'nın … tarih ve … sayılı işlemiyle kimlik ibrazına yönelik işlem limitleri yeniden belirlenerek 5.000 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için yetkili müesseseler tarafından müşterilerin kimlik tespitinin yapılması gerektiği yönünde yeni bir kararın alındığının belirtildiği,

Bu itibarla, bakılan davada, davacı tarafından dava konusu edilen Tebliğ düzenlemesi dışında herhangi bir uygulama işleminin iptalinin istenilmediği, bu hâliyle davanın konusunun kalmadığı gerekçesiyle,

2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 20. maddesinin altıncı fıkrası yönünden konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına, 2018-32/45 sayılı Tebliğ'in 18. maddesinin yedinci fıkrasında yer alan "mevcut ortaklar dışında kişilere" ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dayanak Kanun hükmünün Anayasa'nın hukuk devleti ilkesinin alt unsurları olan hukuki güvenlik ve belirlilik, kazanılmış hakların ve haklı beklentilerin korunması ilkeleri ile mülkiyet hakkına aykırılık teşkil ettiği, 100 ABD dolarını aşan işlemler yönünden kişisel verilerin elde edilmesi ve kaydedilmesinin Anayasa'ya aykırılık teşkil ettiği, burada hukuka aykırılık bulunup bulunmadığı yönünde yapılması gereken irdelemenin, kaç dolarlık işlemler için yapılacak kaydın makul olup olmadığı şeklinde değil,

tutara bakılmaksızın kişisel verilerin kaydedilmesinin Anayasa'ya aykırılık teşkil edip etmediği şeklinde yapılması gerektiği, bu bakımdan söz konusu tutarın 5.000 ABD dolarına çıkarılmış olmasının davanın konusuz kaldığı anlamına gelmediği, yapılan düzenlemenin Kanun ile yapılması gerektiği, davanın reddine ilişkin kısmının da hukuka aykırı olduğu, yapılan düzenleme ile kazanılmış hakların ihlali durumunun ortaya çıktığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.