Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/458 K.2024/1182

. VEKİLİ : Av. .. KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Birliği VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onuncu Dairesinin 22/06/2022 tarih ve E:2017/2865, K:2022/3436 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Adalet Bakanlığı Hukuk İşleri Genel Müdürlüğü Bilirkişilik Daire Başkanlığının "Bilirkişilik Temel Eğitiminin Usul ve Esasları" konulu, 11/08/2017 tarih ve 169 sayılı Genelgesi'nin "Eğitim Kuruluşları" başlıklı 2. Bölümünün 2. maddesinde yer alan "YÖK tarafından kabul edilen, en az doktora ve üzeri akademik unvana sahip" ibaresinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 22/06/2022 tarih ve E:2017/2865, K:2022/3436 sayılı kararıyla;

6754 sayılı Bilirkişilik Kanunu'nun dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesi, "Tanımlar" başlıklı 2. Maddesinin 1. Fıkrasının (a), (b), (ç), (e) bentleri, "Bilirkişilik Daire Başkanlığı ve görevleri" başlıklı 6. maddesi, "Yönetmelik" başlıklı 18. maddesi; 03/08/2017 tarih ve 30143 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bilirkişilik Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesi, "Temel eğitim" başlıklı 30. maddesine yer verilerek,

Dava konusu Genelge'nin "Eğitim Kuruluşları" başlıklı 2. bölümünün 2. maddesinde, teorik eğitimin, hukuk alanında YÖK tarafından kabul edilen, en az doktora ve üzeri akademik unvana sahip kişiler tarafından; uygulama eğitiminin en az beş yıl bilirkişilik yapmış kişiler tarafından verilebileceğinin düzenlendiği,

Bilirkişilik Kanunu'nda, bilirkişililik eğitiminde yer alacak eğiticinin sahip olması gereken eğitim düzeyi ve diğer özellikleri, dolayısıyla bilirkişilik eğitiminin teorik kısmını verecek kişilerin hangi nitelikleri haiz olması gerektiği konusunda bir hükme yer verilmemekle birlikte.

Kanun'un 6. maddesiyle Bilirkişilik Daire Başkanlığına bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları belirleme, eğitim verecek eğitim ve öğretim kurumları ile diğer kurumların niteliklerini belirleme ve bunlara izin verme, bu kurum ve kuruluşları listeleme ve elektronik ortamda yayımlama görevi ve yetkisi verildiği, anılan Kanun'un 18. maddesiyle de Kanun'un uygulanması hususunda idare tarafından yönetmelikle düzenlenme yapılabileceğinin hükme bağlandığı,

bu kapsamda idarece düzenlenen Bilirkişilik Yönetmeliğiyle, anılan Kanun'un çizdiği genel çerçeve içinde kalmak kaydıyla, bilirkişilik eğitiminin verilmesi konusunda bazı koşullar getirilmesinin hukuken mümkün olduğunun görüldüğü,

Bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları yönetmelikle düzenleme yetkisi verilen davalı idare tarafından ise, Bilirkişilik Yönetmeliği'nde ayrıntılı bir düzenlemeye yer verilmeksizin Yönetmelik'te yer almayan temel eğitime ilişkin usul ve esasların Genelge ile belirleneceğinin öngörüldüğü, dolayısıyla davaya konu Genelge ile bilirkişilik temel eğitimi verecek kişilerin niteliklerine ilişkin olarak, Kanun'da ve Yönetmelik'te daha önce düzenlenmemiş olan bir hususta ilk defa düzenleme getirildiği,

Bu haliyle, her ne kadar Bilirkişilik Yönetmeliği'nde temel eğitime ilişkin usul ve esasların genelge ile belirleneceği düzenlenmiş ise de, 6754 sayılı Kanun uyarınca Yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülen eğitici olabilme şartlarının ve dolayısıyla eğiticilerin akademik ve diğer niteliklerinin Bilirkişilik Yönetmeliği'nde hiç bir şekilde düzenlenmeksizin doğrudan dava konusu Genelge ile kurala bağlandığının görüldüğü, davalı idarece, Yönetmelikle düzenlenleme yapıldıktan sonra uygulamanın ayrıntılarını göstermek için Genelge çıkarılabileceği açık ise de, ilgili konuda (eğiticilerin nitelikleri) Yönetmelikte herhangi bir düzenleme yapılmadan, doğrudan Genelgeyle düzenlenme yapılması sonucunu doğuran dava konusu kuralın hukuka uygun olmadığı sonucuna varıldığı,

Bu durumda normlar hiyerarşisi ilkesi doğrultusunda Kanun'da ve Yönetmelik'te düzenlenmeyen eğiticilerin öğrenim durumunun, Kanun'u ve Yönetmeliği aşacak şekilde Genelge ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,

dava konusu Genelge'nin "Eğitim Kuruluşları" başlıklı 2. bölümünün 2. maddesinde yer alan "YÖK tarafından kabul edilen, en az doktora ve üzeri akademik unvana sahip" ibaresinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 6754 sayılı Kanun'da bilirkişilik eğitiminin teorik kısmını verecek kişilerin hangi nitelikleri haiz olması gerektiğine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, bilirkişilik eğitimine ilişkin genel bir çerçeve çizilerek bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları, eğitim verecek eğitim ve öğretim kurumları ile diğer kurumların niteliklerininin belirlenmesinin ve bunlara izin verilmesinin Bilirkişilik Daire Başkanlığının yetkisine bırakıldığı, Bilirkişilik Kanunu'nda bilirkişilik temel eğitimi konusunda yapılacak her türlü düzenlemenin sadece yönetmelik ile yapılacağı hususunda emredici bir hüküm yer almadığı,

temel eğitimin teorik kısmını verecek kişilerin niteliklerine ilişkin düzenlemenin, yönetmelik dışındaki diğer genel düzenleyici işlemlerden olan genelge ile yapılmasının hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

6754 sayılı Bilirkişilik Kanunu'nun dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; bilirkişilerin nitelikleri, eğitimi, seçimi ve denetimine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi ile bilirkişilik için etkin ve verimli bir kurumsal yapı oluşturulmasıdır.

(2) Bu Kanun adli, idari ve askerî yargı alanında yürütülen her türlü bilirkişilik faaliyetini kapsar.

(3) Kanunlarda bilirkişilik hizmeti verebileceği öngörülen kurumlar ile yargı mercilerinin talebi üzerine bilimsel ve teknik görüş bildiren kamu kurum ve kuruluşları bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmü;

"Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, " (1) Bu Kanunun uygulanmasında;

a) Bakanlık: Adalet Bakanlığını,

b) Bilirkişi: Çözümü uzmanlığı, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hâllerde oy ve görüşünü sözlü veya yazılı olarak vermesi için başvurulan gerçek veya özel hukuk tüzel kişisini,

...

ç) Daire Başkanlığı: Adalet Bakanlığı Hukuk İşleri Genel Müdürlüğü bünyesinde kurulan Bilirkişilik Daire Başkanlığını,..

e) Temel eğitim: Kanunlarda yer alan esaslar ve Bakanlık tarafından belirlenen ilkeler kapsamında bilirkişilik faaliyeti öncesinde verilen zorunlu eğitimi, ifade eder." hükmü;

"Bilirkişilik Daire Başkanlığı ve görevleri" başlıklı 6. maddesi, 2. fıkrasında, "Daire Başkanlığının görevleri şunlardır:..

d) Bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları belirlemek, eğitim verecek eğitim ve öğretim kurumları ile diğer kurumların niteliklerini belirlemek ve bunlara izin vermek, bu kurum ve kuruluşları listelemek ve elektronik ortamda yayımlamak..." hükmü;

"Yönetmelik" başlıklı 18. maddesinde, "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelikler Bakanlık tarafından yürürlüğe konulur." hükmü yer almaktadır.

Bilirkişilik Kanunu'nun 18. maddesine dayanılarak hazırlanan 03/08/2017 tarih ve 30143 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bilirkişilik Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; bilirkişiliğe başvuru ve kabul şartları, bilirkişilerin nitelikleri, eğitimi, sicil ve listeye kaydı, görevlendirilmesi, uymaları gereken temel ve etik ilkeler, çalışma esasları, denetimi, sicil ve listeden çıkarılması ile Bilirkişilik Danışma Kurulu, Bilirkişilik Daire Başkanlığı ve bilirkişilik bölge kurullarının çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir." hükmü;

"Temel eğitim" başlıklı 30. maddesinde, "(1) Bilirkişilik temel eğitimi, beş yıllık meslekî kıdem kazanmış kişiler tarafından alınan ve bilirkişilik faaliyetinin yürütülmesi ile ilgili temel, teorik ve pratik bilgileri içeren eğitimi ifade eder.

(2) Temel eğitim, on sekiz saati teorik ve altı saati uygulamalı olmak üzere en az yirmi dört ders saatinden oluşur.

(3) Eğitim kuruluşları, Daire Başkanlığının uygun görüşü ile temel eğitim ders saatini arttırabilirler.

(4) Teorik eğitim; yargılama hukukunun genel ilkeleri, bilirkişilik mevzuat hükümleri, bilirkişinin taşıması gereken nitelikler, bilirkişinin yetkileri ve yükümlülükleri, uyması gereken temel ve etik ilkeler, ispat faaliyeti ve bilirkişi incelemesinin usul ve esasları, teknik konu-hukuki konu ayrımına ilişkin usul ve esaslar ile rapor yazım usul ve tekniğini kapsar.

(5) Uygulama eğitimi; Bilirkişi Bilgi Sisteminin kullanılması, katılımcıların bireysel veya heyet hâlinde sistematik teknikleri kullanma becerilerini geliştirmelerini sağlayacak örnek bir olaya ilişkin bilirkişi raporu düzenleme ile uygulama gözetimi faaliyetlerini içerir.

(6) Teorik eğitim ve uygulama eğitiminin içeriği, yöntemi ile usul ve esasları bu alanlardaki ihtiyaca göre Daire Başkanlığınca güncellenebilir.

(7) Temel eğitime katılmak zorunludur. Eğitim kuruluşlarınca, katılımcıların derslere devam durumunu gösteren çizelge düzenlenir ve derslerin 1/12'sine devam etmeyenlerin eğitim programıyla ilişiği kesilir.

(8) Bilirkişilere, bilirkişilik eğitim izni verilen kuruluşlarca teorik ve uygulamalı, toplam altı saatten az olmamak üzere üç yılda bir defa yenileme eğitimi verilir. Bilirkişiler yenileme eğitimine sicile kaydedildiği tarihten itibaren üçüncü yılın içinde katılmak zorundadır. Yenileme eğitimine katılmayan bilirkişiler bu eğitimi almadıkça yeniden bilirkişilik yapmak için başvuruda bulunamaz.

(9) Temel eğitime ilişkin usul ve esaslar genelge ile belirlenir." hükmü düzenlenmiştir.

Davaya konu 11/08/2017 tarih ve 169 sayılı Genelge'nin "Eğitim Kuruluşları" başlıklı 2. bölümünün 2. maddesinde, "Teorik eğitim, hukuk alanında YÖK tarafından kabul edilen, en az doktora ve üzeri akademik unvana sahip kişiler tarafından; uygulama eğitimi en az beş yıl bilirkişilik yapmış kişiler tarafından verilebilir." düzenlemesi yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

6754 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde; bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları belirlemek, Bilirkişilik Daire Başkanlığının görevleri arasında sayılmış, "Yönetmelik" başlıklı 18. maddesinde de; bu Kanun'un uygulanmasına ilişkin yönetmeliklerin Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacağı kurala bağlanmıştır.

6754 sayılı Kanun uyarınca bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasların yönetmelik ile düzenlenmesi gerekmektedir. Söz konusu hükümler uyarınca, Bilirkişilik Yönetmeliği 03/08/2017 tarih ve 30143 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, anılan Yönetmelik'in 30. maddesinde, Yönetmelik ile düzenlenmesi gereken temel eğitime ilişkin usul ve esasların genelge ile belirleneceği düzenlenmiştir.

Dava konusu Genelge ile bilirkişilik temel eğitimi verecek kişilerin niteliklerine ilişkin olarak, Kanun'da ve Yönetmelik'te daha önce düzenlenmemiş olan bir hususta, ilk defa düzenleme getirildiği anlaşılmaktadır.

Bilirkişilik Yönetmeliği ile temel eğitime ilişkin usul ve esasların genelge ile belirleneceği düzenlenmiş olmakla birlikte, kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması gerektiği hususu dikkate alındığında, 6754 sayılı Kanun uyarınca, dava konusu Genelge'nin düzenlediği alanın bir yönetmeliğe konu edilmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmekte olup,

"yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konunun genelge ile yapılmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X-6754 sayılı Bilirkişilik Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, bilirkişilerin nitelikleri, eğitimi, seçimi ve denetimine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi ile bilirkişilik için etkin ve verimli bir kurumsal yapı oluşturulması olduğu.

6. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde, bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları belirlemek, eğitim verecek eğitim ve öğretim kurumları ile diğer kurumların niteliklerini belirlemek ve bunlara izin vermek, bu kurum ve kuruluşları listelemek ve elektronik ortamda yayımlamak görevinin Adalet Bakanlığı Hukuk İşleri Genel Müdürlüğü Bilirkişilik Daire Başkanlığına ait olduğu.

18. maddesinde, bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmeliklerin Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacağı.

Bilirkişilik Yönetmeliği'nin “Eğitim” başlıklı dördüncü bölümünde yer alan 30. maddesinde, bilirkişilik eğitiminin teorik eğitim ve uygulama eğitiminden oluştuğu, bunlardan teorik eğitimin; yargılama hukukunun genel ilkeleri, bilirkişilik mevzuat hükümleri, bilirkişinin taşıması gereken nitelikler, bilirkişinin yetkileri ve yükümlülükleri, uyması gereken temel ve etik ilkeler, ispat faaliyeti ve bilirkişi incelemesinin usul ve esasları, teknik konu-hukuki konu ayrımına ilişkin usul ve esaslar ile rapor yazım usul ve tekniğini içerdiği;

yine aynı maddenin 9. fıkrasında, temel eğitime ilişkin usul ve esasların ise genelge ile belirleneceği düzenlenmiştir.

Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden.

6754 sayılı Kanun'da bilirkişilik eğitiminin teorik kısmını verecek kişilerin hangi nitelikleri haiz olması gerektiğine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı; bilirkişilik eğitimine ilişkin genel bir çerçeve çizilerek, Kanun'un 6. maddesinde, bilirkişilik temel eğitimine ilişkin usul ve esasları belirlemenin, eğitim verecek eğitim ve öğretim kurumları ile diğer kurumların niteliklerini belirleme ve bunlara izin vermenin Adalet Bakanlığı Hukuk İşleri Genel Müdürlüğü Bilirkişilik Daire Başkanlığının yetkisine bırakıldığı;

bu yetki kullanılarak yapılacak düzenlemelerin yönetmelik ile öngörülmesi gerektiği yönünde emredici bir hukuk kuralına yer verilmediği.

Kanun'un 18. maddesi hükmüyle de, bu Kanun'un uygulamasını gösterecek düzenlemelerin yönetmelikle düzenleneceği değil, bu Kanun'un uygulanmasını göstermek amacıyla yönetmelik çıkarılması durumunda yönetmeliklerin hangi idarece yapılacağı (Bakanlık) hususunun kurala bağlandığı, Bilirkişilik Yönetmeliği'yle de; davalı idarece kanuni yetkinin kullanılarak bilirkişilik eğitiminin niteliği, bilirkişi olmanın şartları, bilirkişilerin yetki ve yükümlülükleri ile bilirkişilik müessesinin çalışma usul ve esaslarının düzenlendiği,

belirtilen konular dışında kalan temel eğitime ilişkin usul ve esasların ise Genelgeyle düzenleneceğinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, bilirkişilik temel eğitimini verecek kişilerin belirlenmesi konusunda yapılacak düzenlemenin yönetmelik ile yapılacağı hususunda emredici bir hukuk kuralı bulunmadığından; bilirkişilik temel eğitiminin teorik kısmını verecek kişilerin niteliklerine ilişkin düzenlemenin, yönetmelik dışındaki diğer genel düzenleyici işlemlerden olan genelge ile yapılabileceği açıktır.

Diğer taraftan, bilirkişilik eğitimini verecek kişilerin niteliklerinin belirlenmesine ilişkin düzenlemenin, doğrudan bilirkişilik hizmetinin sunulmasına ilişkin bir husus olmayıp, bilirkişilerin yetiştirilmesi için öngörülen eğitimin gerçekleştirilebilmesi için idarece yapılacak veya yapılmasına izin verilecek hususlara ilişkin olması, bu itibarla idarenin iç işleyişini ilgilendirmesi sebebiyle de, dava konusu düzenlemenin ikincil nitelikte genel düzenleyici işlemler (genelge) ile yapılabileceği açıktır.

Bu haliyle, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığından, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.