Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/683 K.2024/189

2-… Kurulu VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sendikası VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Sekizinci Dairesinin 14/09/2022 tarih ve E:2020/915, K:2022/4725 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 7. maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 14/09/2022 tarih ve E:2020/915, K:2022/4725 sayılı kararıyla;

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun Ek 4. maddesine; 27/06/2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin 1. ve 2. maddelerine, 3. maddesindeki "Tanınmış ulusal yayınevi" tanımına, 7. maddesinin 4. ve 9. fıkralarına, 8. maddesine ve dava konusu 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin getirdiği değişikliklere ilişkin açıklamalara yer verildikten sonra,

İdarelerin mevzuatla verilen görevlerini yerine getirmelerini teminen düzenleyici işlemler yapabileceklerinin kuşkusuz olduğu, düzenleyici işlem yapabilme yetkisinin Anayasa'nın 124. maddesine dayandığı; bu düzenlemeler yapılırken, Anayasa'da yer alan hukuk devleti ilkesi uyarınca, kazanılmış hak, haklı beklenti, idari faaliyetlerin belirliliği ve hukuk güvenliği ilkesi gibi ilkelerin de göz önünde bulundurulması gerektiği,

Hukuk devleti ilkesinin ön koşullarından biri olan "hukuk güvenliği" ile hukuk normlarının öngörülebilir olmasının, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesinin, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasının, kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanmasının amaçlandığı; bu bağlamda, önceden oluşmuş hukuksal durumların, sonradan yapılacak işlemlerle değiştirilmesinin, hukuktan beklenen ve sağlanması gereken güvenle bağdaşmayacağı,

Gerek yargı kararlarının, gerek öğretideki ortak tanımlamalara göre "haklı beklenti"nin, idarenin ister bir taahhüt isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olduğu, yeni düzenlemenin hukuki istikrarı bozmaması, hakların kullanılmasını zorlaştırmayacak ya da doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelecek şekilde tasarlanmaması gerektiği,

İdarelerin ister düzenleyici işlemlerle, isterse uzun süren uygulamalarına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olarak tanımlanan haklı beklentilerinin idarelerce düzenleyici işlemlerinin kaldırılmaları ve değiştirilmeleri aşamasında gözardı edilmemesi gerektiği,

Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin "Akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonu" başlıklı 4. maddesinin (3). fıkrasında; komisyonun, başvurular başlamadan önce uygulama usul ve ilkelerinin belirlenerek duyurulmasından, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanmasından, yürütülmesinden ve ödeme yapılacak yılın 15 Şubat tarihine kadar sürecin tamamlanmasından sorumlu olduğunun belirtildiği,

Anılan Yönetmeliğin, "Diğer hükümler" başlıklı 10. maddesinin (2). fıkrasının (b) bendinde ise, her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde ödeme yapılacağına ilişkin düzenlemenin yer aldığı,

Uyuşmazlıkta, 17/01/2020 tarihinde yayımlanan ve yayımlandığı tarihte yürürlüğe giren dava konusu Yönetmelik ile "Türkçe'de yayın yapan yayınevlerinin taranmış uluslararası yayınevi olarak artık değerlendirilmeyeceği, kongrelerde sunulan bildiri kitaplarının teşvik kapsamının dışına çıkarıldığı,

farklı dergilerde editörlük yapanların sadece bir editörlüğünün dikkate alınacağı, çok editörlü dergilerde de sadece baş editörün teşvikten yararlanacağı, yapılan etkinliğin uluslararası olarak nitelendirilebilmesi için tebliğlerin yarıdan fazlasının Türkiye dışından katılımcılar tarafından sunulmasının gerektiği ve etkinliğin uluslararası niteliği haiz olup olmadığı hususunda, ödemeye esas teşkil etmek üzere üniversite yönetim kurulu kararının zorunlu olduğu" hükümlerinin getirildiği;

ayrıca akademik teşvik puanın hesaplanmasında kullanılan faaliyet tablosunun da değiştirildiği ve söz konusu yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe girdiğinin görüldüğü,

Dava konusu edilen ve ilgili maddelerinin iptali istenen yönetmelik ile akademik teşvik ödeneğinden yararlanma şartlarının zorlaştırılarak herhangi bir geçiş hükmü getirilmediği, geçmişte mevzuata uygun olarak yapılan çalışmaların akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında dava konusu yönetmelik ile değiştirilen hükümlerinin uygulanacağının anlaşıldığı; başka bir ifade ile Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesinde yer alan "Bu yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" düzenlemesi ile dava konusu edilen yönetmelik hükmü ile getirilen kriterlerin geçmişe etkili olarak uygulanacağı ve bu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce yapılmış çalışmaların da bu kapsamda değerlendirileceğinin görüldüğü,

Bu durumda; geçmişe etkili olacak şekilde hukuka aykırı bir şekilde düzenleme yapıldığı ve ilgililerin haklı beklentileri doğrultusunda, bu konuda bir geçiş hükmünün öngörülmesi gerekirken herhangi bir geçiş hükmüne de yer verilmediği anlaşıldığından bahse konu Yönetmelik maddesinin hukuka uygun olmadığı sonucuna varıldığı, gerekçesiyle,

Dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idareler tarafından, akademik teşvik ödeneğinin salt yayın veya diğer bilimsel çalışma ve etkinliklerin yapılmasıyla kendiliğinden kazanılan bir ödenek olmadığı, öncelikle talepte bulunmak gerektiği, başvuru aşamasından sonra yapılan inceleme sürecinin olumlu sonuçlanması gerektiği, tek başına yayın veya etkinlikte bulunmanın kesinleşmiş ve kişisel niteliğe dönüşmüş, kazanılmış hak sağlamadığı, geçici madde hükmüne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali isteminin, yerindelik denetimi yapılamayacağı gerekçesiyle reddi gerekirken iptaline karar verilmesinin hatalı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun "Akademik teşvik ödeneği" başlıklı Ek 4. maddesinde; "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır. Akademik teşvik puanı otuz ve üzerinde olanlara, Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuru brüt aylık (ek gösterge dâhil) tutarının;

a) Profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne,

b) Doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına,

c) Doktor Öğretim Üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine,

d) Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar için %70’ine,

e) Öğretim Görevlisi (…) kadrosunda bulunanlar için %70’ine,

f) (Mülga: 22/2/2018-7100/15 md.)

aldıkları akademik teşvik puanının yüze bölünmesi suretiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda akademik teşvik ödeneği verilir.

Bu madde uyarınca yapılacak ödeme; bu Kanun uyarınca aylık ödendiği sürece ve kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumları tarafından şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde yapılır, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. İlgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye ek ödemesi, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun yapılan benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.

Bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.

Bu madde hükümleri, Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında bulunan öğretim elemanları hakkında da uygulanır. " hükmü yer almaktadır.

Anılan düzenlemeye dayanılarak 14/05/2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği" 27/06/2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile 2914 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddesine dayanılarak çıkarılan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 3. maddesinin 1. fıkrası (l) bendinde yer alan “Tanınmış uluslararası yayınevi" tanımında; 3. maddesi ile Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 7. maddesinin 4. ve 9. fıkralarında; 5. ve 6. maddeleri ile Yönetmeliğin ekinde yer alan (Tablo 4) “Faaliyet Hesaplama Tablosu”nda değişiklikler yapılmış ve 7. maddesi ile de bu değişikliklerin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği hüküm altına alınmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın yasama yetkisinin devredilemezliğini hüküm altına alan 7. maddesi ile idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisini düzenleyen 124. maddesi gereğince, yasama organı, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyerek uygulamaya ilişkin detayların düzenlenmesini idareye bırakabilir.

Üst hukuk kurallarının uygulanmasını sağlamak için idarece tesis edilen düzenleyici işlemler bireysel nitelikte olmayan, genel, soyut ve objektif kurallar içeren işlemlerdir. Düzenleyici işlemler bu özellikleri nedeniyle uygulanmakla tükenmeyip, yürürlüğünden sonra meydana gelen hukukî ilişkilere uygulanan kurallar içermektedir.

İdarelere, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve hizmetin yerine getirilmesinde etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara göre ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilme amacıyla tanınmış olan düzenleyici işlem yapma yetkisi; bu işlevleri yerine getirebilmek için söz konusu düzenlemelerin bir an önce yürürlüğe girmesi ve uygulanmaya başlamasını sağlama yetkisini de içermekte ve bu çerçevede düzenlemelerin yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi bu yetkinin amacına uygun bulunmaktadır.

Her ne kadar, Daire kararında, Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesinde yer alan "Bu yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" düzenlemesi ile dava konusu edilen yönetmelik hükmü ile getirilen kriterlerin geçmişe etkili olarak uygulanacağı ve bu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce yapılmış çalışmaların da bu kapsamda değerlendirileceğinin görüldüğü ve bu durumda, geçmişe etkili olacak şekilde hukuka aykırı bir şekilde düzenleme yapıldığı ve ilgililerin haklı beklentileri doğrultusunda,

bu konuda bir geçiş hükmünün öngörülmesi gerekirken herhangi bir geçiş hükmüne de yer verilmediği anlaşıldığından bahse konu Yönetmelik maddesinin hukuka uygun olmadığı gerekçesiyle 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesinin iptaline karar verilmiş ise de; yukarıda değinildiği üzere, idareye tanınan düzenleme yetkisinin amacı dikkate alındığında, düzenleyici işlemlerin kural olarak yayımı tarihinde yürürlüğe girmeleri beklendiğinden,

bunu düzenleyen yürürlük maddesinin kazanılmış hakları ihlal ettiğinden söz etmeye olanak bulunmamakta olup, dava konusu Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 7. maddesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Bu itibarla; temyize konu Daire kararının, 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 7. maddesinin iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, 17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikte "2019 yılına ait akademik faaliyetlere ilişkin akademik teşvik ödeneği başvuruları hakkında bu yönetmelik hükümleri uygulanmaz." şeklinde geçici madde hükmüne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin de iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi tarafından, 14/09/2022 tarih ve E:2020/730,

K:2022/4736 sayılı karar ile dava konusu Yönetmeliğin "Bu yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" düzenlemesinin yer aldığı 7. maddesinde 2019 yılı Akademik çalışmalara yönelik geçiş hükmü öngörmeyen eksik düzenlemenin iptaline, diğer dava konusu düzenlemeler yönünden davanın reddine karar verilmiş olup; anılan karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/02/2024 tarih ve E:2023/963, K:2024/185 sayılı kararı ile onanmıştır.

GEREKÇEDE KARŞI OY

X- Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin "Akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonu" başlıklı 4. maddesinin (3). fıkrasında; komisyonun, başvurular başlamadan önce uygulama usul ve ilkelerinin belirlenerek duyurulmasından, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanmasından, yürütülmesinden ve ödeme yapılacak yılın 15 Şubat tarihine kadar sürecin tamamlanmasından sorumlu olduğu belirtilmiştir. Anılan Yönetmeliğin, "Diğer hükümler" başlıklı 10. maddesinin (2). fıkrasının (b) bendinde ise, her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde ödeme yapılacağına ilişkin düzenleme yer almaktadır.

Bu durumda, dava konusu Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 17 Ocak 2020 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, dolayısıyla akademik teşvik ödeneği komisyonu tarafından teşvik ödeneklerinin hesaplanma ve sürecin tamamlanması tarihi olan o yılın 15 Şubat tarihine yaklaşık bir ay kadar bir sürenin bulunduğu ve henüz anılan sürecinde tamamlanmadığı açık olduğundan;

akademik teşvik ödeneğinin salt yayın veya diğer bilimsel çalışma ve etkinliklerin yapılmasıyla kendiliğinden kazanılan bir ödenek olmadığı da gözönüne alındığında, ilgililer bakımından herhangi bir haklı beklenti veya müktesep haktan bahsedilemeyeceği değerlendirilmiş olup bu haliyle Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu edilen yürürlük maddesine ilişkin davacı tarafça ileri sürülen iddiaların yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davalı idarelerin temyiz istemlerinin yukarıda belirtilen gerekçe doğrultusunda kabulü ile Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu kararının belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği görüşüyle, çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyoruz.