Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/989 K.2023/2681

Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak 03/10/2012 tarihinde askıya çıkarılan Mardin - Batman - Siirt - Şırnak - Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 20/10/2022 tarih ve E:2021/9922, K:2022/8839 sayılı kararıyla;

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/03/2021 tarih ve E:2019/1452, K:2021/452 sayılı kısmen bozma kararına uyularak;

Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki "çevre düzeni planı açıklama raporu", (d) bendindeki "çevre düzeni planı araştırma raporu", (j) bendindeki "havza", (k) bendindeki "bölge" tanımları, 5. maddesi (e) bendi ve 6. maddesinin 1.fıkrasının (a) bendine yer verilerek,

1- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 3- 7.4 sayılı plan uygulama hükmüne ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;

1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 7.4 sayılı maddesinde, "Bu plan ve planın uygulama hükümlerinde yer almayan konularda konumu ve ilgisine göre yürürlükte bulunan Kanun, Tüzük, Yönetmelik, Tebliğ ve Standartlar geçerlidir. Bu planın onay tarihinden sonra, kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ ve standartlarda olan değişiklikler ve yeni hukuki metinler de plan veya plan hükmü değişikliğine gerek kalmaksızın planlama alanında geçerli olacaktır" hükmüne yer verildiği,

Davacının iddiaları ve davalı idarenin savunmasına yer verildikten sonra,

Dava konusu plan hükmü ile bu planın onayından sonra Kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ, standart ve hukuki metinler veya mevzuatta değişiklik olduğu takdirde, çevre düzeni planı kararlarından farklı olsun ya da olmasın, planda değişiklik yapılmaksızın geçerli olmasının öngörüldüğünün anlaşıldığı,

Öte yandan, sözü edilen mevzuat değişikliği nedeniyle planda söz konusu olması gereken değişikliklerin plana işlenmeden geçerli olacağı,

Dava konusu çevre düzeni planının onaylanmasından sonra yürürlüğe girecek hukuki metinler veya mevzuatta olabilecek değişikliklerin, plan değişikliğini gerektirmesi halinde, bu hususun plana işlenmesi ve plan hükmü haline gelmesi gerektiği açık olup bu hususlar plan kararı haline gelmeden planın değişmiş sayılmasını öngören hükmün şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olmadığı sonucuna ulaşıldığı,

Kaldı ki, Ordu - Giresun - Trabzon - Rize - Gümüşhane - Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında yer alan aynı nitelikteki plan hükmünün, Dairelerinin 29/05/2017 tarih ve E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararıyla iptal edildiği, söz konusu kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/02/2019 tarih ve E:2018/1676, K:2019/700 sayılı kararıyla onandığı,

2- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 10- 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümlerine ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;

1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 8.3.3.2.1 sayılı maddesinde, "Yenilebilir enerji (rüzgar, güneş, jeotermal) üretim alanlarında ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurulunca verilecek lisans kapsamında, Orman ve Su İşleri Bakanlığının uygun görüşü alınması koşuluyla, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunca hazırlanan imar planlarının ilgili idaresince onaylanmasını müteakip uygulamaya geçilir. Sayısal ortamda bilgi için Bakanlığa gönderilir." hükmüne,

8.3.3.2.2 sayılı maddesinde ise, "Enerji üretim tesislerinde, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü alınmak koşuluyla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda hazırlanan nazım ve uygulama imar planları; ilgili idaresince onaylanır ve planlar bilgi için Bakanlığa gönderilir. Enerji üretimine ilişkin tesisler yapılmadan önce olası çevresel etkileri irdelenecek ve çevresel etki değerlendirmesi (ÇED) süreci tamamlanacaktır. Bu kapsamda, kurum ve kuruluşların uygun görüşlerinin alınması ve mutabakatı zorunludur." hükmüne yer verildiği,

Davacının iddiaları ve davalı idarenin savunması özetlendikten sonra,

Ölçeği gereği leke plan niteliğinde bulunan dava konusu Mardin-Siirt- Batman-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının, koruma-kullanma dengesinin sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan, genel arazi kullanım kararlarının üretildiği bir plan olduğu, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, bölgesel ya da bazı durumlarda ülke düzeyinde etkileri olan enerji üretim alanlarının üst ölçekli çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmesi ve planda bu hususlara yönelik alt ölçekli planları yönlendirecek temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin bulunması gerektiğinin açık olduğu,

Uyuşmazlık konusu plan hükmünde ise, yenilenebilir enerji üretim alanları dava konusu çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak bu kullanımların ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve/veya Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca verilecek lisans kapsamında, Bakanlığın uygun görüşünün alınması kaydı ile alt ölçekli planlar ile belirlenmesi ve bu doğrultuda uygulamaya geçilmesinin öngörüldüğü,

Bu durumda, bölgesel, hatta ülkesel düzeyde etkileri olan enerji üretim alanlarına ilişkin kararların, koruma-kullanma dengesinin sağlanması amacıyla korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğindeki çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeksizin, alt ölçekli planlara bırakılmasını öngören dava konusu plan hükmünde şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı,

Öte yandan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun E:2018/3405, K:2019/2906 sayılı kararının da bu yönde olduğu,

3- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 15- Nusaybin gelişme alanına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;

Davacının iddiaları, davalı idarenin savunması ve bilirkişi raporundaki değerlendirmeler özetlendikten sonra,

Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasında, çevre düzeni planlarının niteliklerine yer verildiği,

Yukarıda yer verilen mevzuat hükmü uyarınca, plan çerçevesindeki yerleşmeleri, sürdürülebilir kalkınma da göz önünde bulundurularak, çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilke ve stratejilerin geliştirilmesi ile plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğinin sağlanmasının, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının temel hedeflerinden birisi olması gerektiği,

Dava konusu planın açıklama raporu sayfa 69'da Nusaybin yerleşimine ilişkin olarak "Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nin güneyinde yer alan Mardin İli’ne bağlı, coğrafi konumu itibari ile doğusunda Artuklu İlçesi, kuzeybatısında Ömerli İlçesi, kuzeyinde Midyat İlçesi, güneyinde Suriye yer almaktadır. 1922 yılında belediye statüsü kazanmıştır. İlçe’de 2040 yılı için öngörülen öncül sektör tarımdır. Yerleşimin gelişimine katkıda bulunabilecek diğer sektör ise ticarettir." açıklamalarına yer verildiği,

Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planı ile Nusaybin yerleşiminin ihtiyacına yönelik olarak 1294 ha'lık gelişme alanının belirlendiğinin anlaşıldığı,

Bilirkişi raporundaki yukarıda yer verilen tespitler, dava konusu planın araştırma raporundaki doğal eşik haritası ve açıklama raporundaki belirlemeler göz önünde bulundurulduğunda, gelişme alanı belirlenen söz konusu bölgelerin, sulu tarım yapılan verimli tarım arazileri olduğunun görüldüğü, davalı idare savunmasında da Nusaybin ilçesinin tüm kent akslarının sulama alanları kapsamında ve tarım arazileri içinde bulunduğu belirtilerek aynı yönde bir açıklama yapıldığı,

Dava konusu planda, bir yerleşim için tarım sektörünün öncül sektör olarak öngörülmesi ve alanda tarım arazilerinin bulunması, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi anlamına gelmediği kabul edilebilir ise de, çevre düzeni planlarının yukarıda yer verilen niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiğinin açık olduğu, bu doğrultuda verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgede, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerektiği,

Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediğinin anlaşıldığı,

Bu durumda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken dava konusu çevre düzeni planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan Nusaybin gelişme alanı kararında şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği,

4- Dava konusu çevre düzeni planının İtiraz 15- Kozluk gelişme alanına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;

Davacının iddiaları, davalı idarenin savunması ve bilirkişi raporundaki değerlendirmeler özetlendikten sonra,

Dava konusu planın açıklama raporu sayfa 69'da Nusaybin yerleşimine ilişkin olarak "Yüksek dağların etrafında kurulmuş tarihi bir yerleşim olan Kozluk, Batman İli’nin en büyük ilçesidir.Kozluk’ta M.Ö. 8000-8600 yıllarına ait bulunan arkeolojik kalıntılar, Diyarbakır arkeoloji müzesinde bulunmaktadır. 1938 yılında belediye statüsü kazanan İlçe’de 2040 yılı için öngörülen hakim sektör tarımdır. İlçe’nin ekonomik gelişimine katkıda bulunabilecek diğer sektörler ise arıcılık ve hayvancılıktır.

Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunmaktadır. Bu sebeplerden dolayı gelişme alanları yerleşimin doğusunda ve batısında önerilmiştir." açıklamalarına yer verildiği,

Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planı ile Kozluk yerleşiminin ihtiyacına yönelik olarak 100 ha'lık gelişme alanının belirlendiği, davacı tarafından yerleşimin güneyinde yer alan gelişme alanlarına itiraz edildiğinin anlaşıldığı,

Dava konusu çevre düzeni planının açıklama raporunda, Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunduğu, bu sebeplerden dolayı gelişme alanlarının yerleşimin doğusunda ve batısında önerildiği belirtilmiş olmasına karşın, planın L46 ve L47 paftalarının incelenmesinden, söz konusu yerleşimin güneyinde de kentsel gelişme alanlarının öngörüldüğü, bu hususun plan gösterimi ile açıklama raporunun çelişkili olması sonucunu doğurduğu,

Öte yandan, çevre düzeni planlarının niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi ve bu doğrultuda verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgede, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerektiği,

Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediğinin anlaşıldığı,

Bu durumda, Kozluk yerleşiminin güneyine getirilen gelişme alanlarına yönelik olarak plan gösterimi ile plan açıklama raporunun çelişkili olduğunun açık olduğu, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken dava konusu çevre düzeni planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan söz konusu gelişme alanı kararında şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği gerekçesiyle,

dava konusu Mardin - Batman - Siirt - Şırnak - Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 Çevre Düzeni Planının 7.4 sayılı plan uygulama hükmü (itiraz 3), 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri (itiraz 10) ile Nusaybin ve Kozluk gelişme alanları (itiraz 15) yönünden iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 7.4 sayılı plan hükmünde, planın onay tarihinden sonra yürürlüğe girecek mevzuat değişikliğinin plan ya da plan hükmü değişikliğine gerek kalmaksızın geçerli olacağı yolundaki düzenleme ile birlikte çevre düzeni planı ve plan hükümlerinde yer almayan konularda kanun, tüzük, yönetmelik ve standartların geçerli olduğu belirtildiğinden anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, düzenlemenin planlamayı etkileyecek mevzuat değişikliklerinin planlara yansıtılmayacağı anlamına gelmediği,

dava konusu çevre düzeni planı kararlarında ve plan hükümlerinin tarım alanlarına ilişkin maddelerinde 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'na aykırı bir kararın bulunmadığı, plan kapsamında gelişme alanlarına yönelik genel arazi kullanım kararları belirlenirken yerleşmelerin projeksiyon nüfuslarının ihtiyacını karşılayacak büyüklükte gelişme alanlarının önerildiği, plan kararlarının verimli tarım toprakları vb. doğal kaynakların sürdürülebilirliği ilkesi benimsenerek üretildiği,

diğer taraftan plan hükümlerinde de belirtildiği üzere planın ölçeği ve şematik gösterim tekniği dolayısıyla planda genel arazi kullanım kararlarının belirlendiği, uygulamaya yönelik kararların alt ölçekli bütüncül planlama çalışmaları kapsamında elde edilen ayrıntılı kurum verileri ve görüşleri doğrultusunda oluşturulacağı, 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümlerinde her ne kadar çevre düzeni planı değişikliği zorunlu tutulmadan imar planı çalışmaları ve ÇED süreçlerine devam edebileceği belirtilmiş ise de;

bunun bir zorunluluk olmadığı ve Bakanlıklarınca bölgesel etkiye neden olabilecek yatırımlar için plan değişikliği yapılması yönünde karar verilebileceği, planda Nusaybin yerleşimi için tarım sektörünün 2040 yılında öncül sektör olarak öngörülmesinin bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi gerekliliğini beraberinde getirmediği, üst ölçekli fiziki planlarda yerleşimler için öngörülen gelişme alanlarının yerleşimlerin geçmişten günümüze nüfus gelişimleri ve sosyoekonomik gelişme potansiyelleri dikkate alınarak belirlenen nüfus kabulü doğrultusunda düzenlendiği,

Nusaybin yerleşimi için de bu yöntem doğrultusunda gelişme alanlarının belirlendiği, plan açıklama raporunun 88. sayfası, 1.5.2.9 sayılı bölümünde de ifade edildiği üzere, Kozluk gelişme alanlarının, yerleşik alanın doğusunda ve batısında önerildiği, güneyinde önerilmiş bir gelişme alanı bulunmadığı, kuzey kesiminde ise sadece kuzeybatı ucunda bir kısım alanın gelişmeye açıldığı, plan açıklama raporunda belirtilenlere aykırı bir durumun bulunmadığı, Kozluk yerleşmesinin gelişme yönü ve doğal eşiklerin göz önünde bulundurulduğu,

ayrıca alt ölçekli plan çalışmalarında Tarım ve Orman Bakanlığı dahil olmak üzere ilgili kurum ve kuruluş görüşlerinin alınacağı, dava konusu işlemde mevzuata, şehircilik ve planlama esasları ile kamu yararına aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.

Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/03/2021 tarih ve E:2019/1452, K:2021/452 sayılı kısmen bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.