Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/1274 K.2024/2428

Dava konusu istem: 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Karar'ın iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 05/12/2023 tarih ve E:2018/1399, K:2023/5249 sayılı kararıyla;

Dava dilekçesinde 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar'ın tümünün iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, anılan Karar’ın 4. maddesinin 5. fıkrası ve 6. maddesi ile sınırlı olarak inceleme yapılmış,

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1., 2. maddesinin birinci fıkrasının 11. ve 12. bendine, 9. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun dava konusu Kurul Kararı'ndan önce yürürlükte olan ... tarih ve...sayılı Kararına, 4628 sayılı Kanun'un "Kurul'un petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine, 5. maddesinin 5. fıkrasının (i) bendine, "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin 1. fıkrasının (e) bendine ve "Kurumun gelirleri, mal ve varlıkları" başlıklı 10. maddesinin (C) bendinin (b) alt bendine yer verilerek,

Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 4. maddesinin 5. fıkrası yönünden;

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenlemenin", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu, kuralın ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlandığı (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426), yasama organının yasama tasarrufları dışında, idarenin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu,

"Kural işlemlerin" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemlerin), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu, düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi gerektiği, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olmasının zorunlu olduğu,

bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerektiği,

İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerektiği, idarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği,

5015 sayılı Kanun'da, kullanıcılara ve tüketicilere ürünün ulaştırılması ile buna ilişkin iş ve işlemlerin dağıtım faaliyeti olarak nitelendirildiği, bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmekte oldukları, dağıtıcı lisansı sahiplerinin tedarik kanallarından biri olan dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin anılan Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır." kuralı ile Kurul'un iznine tâbi tutulduğu,

Bu itibarla, davalı idare tarafından yürürlüğe konulan dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine ilişkin şartların, 5015 sayılı Kanun'un 1. maddesinde öngörüldüğü şekilde petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin; şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlama amacına uygun olması gerektiği,

5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurul'un iznine bağlıdır." kuralı uyarınca birçok kez Kurul kararı alındığı, değişik süreler ve şartlar çerçevesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verildiği, somut olayda ise, dava konusu kararın 4. maddesinin 5. fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (motorin ve benzin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisans sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralının getirildiği,

Dosya kapsamında yapılan incelemeden, kayıt dışının, dağıtıcılar arası ticarete konu ürünün sahte fatura ile teslim edilmeden önce birçok dağıtıcı arasında dolaştırılması ve faturasız ürün teslimi gibi mali konularda yapıldığına yönelik tespitlere ulaşıldığı, ithalat yolu ile ürün temin eden bazı dağıtıcı lisansı sahiplerinin Kanun'un öngördüğü dağıtım faaliyetinden çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği ve bu faaliyetlerin piyasa koşullarına uymayan bir büyüklüğe ulaştığı, son zamanlarda, piyasada yeni kurulan dağıtıcı firmaların tamamına yakınının aynı yöntemi izlemeye başladığı,

birçoğunun da kardeş/yedek şirket olarak faaliyetlerini sürdürmeye çalıştığı, piyasa koşulları gereği yürütülen dağıtıcılar arası ticaret rakamlarına ürün bazında genel olarak bakıldığında, %8 civarında gerçekleşen piyasa büyüme oranının çok üzerinde artışlar yaşandığı, örneğin dağıtıcılar arası ticaretin 2017 yılında bir önceki yıla göre %31 oranında arttığı, artış oranındaki bu farklılığın piyasa gerçekleri ile örtüşmediği,

son dönemde yapılan incelemelerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketler tespit edildiğinden bahisle, bu kapsamda bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını mâkul düzeye indirmesi açısından faydalı olacağı sonucuna varılarak davaya konu düzenlemenin yapıldığının anlaşıldığı,

söz konusu düzenlemenin dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında alımları engellemediği ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal kanallarında herhangi bir daralmaya da sebebiyet vermediğinin anlaşıldığı,

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin asli faaliyeti olan bayileri aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapabilme imkânı olduktan sonra ve piyasada belli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arasında akaryakıt ticaretinde satıcı olmalarına olanak tanıyan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,

Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 6. maddesi yönünden;

5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının hedeflendiği, bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun, akaryakıtın güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkili olduğu,

Kurumun, aktarılan mevzuat ile tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerinin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisinin bulunduğu, Kurumun bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esaslar hakkında düzenlemeler yapabileceği,

Nitekim, petrol piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığının görüldüğü,

İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerektiği, idarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiğinin açık olduğu,

Bu kapsamda, 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kurulun iznine tabi olması ve 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin (b) alt bendinde, "Lisans, onay, izin ve vize işlemleri üzerinden alınacak bedeller." Kurumun petrol piyasası ile ilgili gelirleri arasında sayılması nedeniyle Kurumun, izin verme konusunda yetkili olduğu bir hususta izin bedelini belirleyerek tahsil etme yetkisinin de bulunması nedeniyle söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,

Bu itibarla, dava konusu edilen Kurul kararı düzenlemelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu Kurul kararı ile 60 bin tonun altında satış yapan ve yüksek tutarda yıllık maktu izin bedeli ödemeyen firmaların dağıtıcılar arası ticaret yapmasının yasaklanarak, küçük ölçekli dağıtıcıların ithalat yapmasının tamamen engellendiği ve yurt içindeki ticaretinin büyük ölçüde kısıtlandığı, Kurumun kuruluş amacına aykırı Kararın yürürlüğe girmesiyle akaryakıt dağıtım pazarının girişlere tamamen kapatıldığı, dolayısıyla petrol piyasasında rekabetin sona erdiği, dağıtıcılar arası ticaretin hacmine orantılı bir bedel belirlemek yerine pek çok lisans bedelinden dahi yüksek maktu bedel belirlenmesinin hatalı olduğu,

dağıtıcıların, dağıtım faaliyetini yürütebilmek için diğer dağıtıcılardan hem akaryakıt almak, hem de diğer dağıtıcılara akaryakıt satmak zorunda oldukları, deniz bağlantılı depo kapasitesini verimli kullanmak için dağıtıcıların başka dağıtıcıya satış yapmak zorunda oldukları, örneğin; iki ayda bir gelen 5 bin tonluk gemisi limana yanaşan dağıtıcının, akaryakıtın 2 bin tonunu kendi deposuna boşaltıp, kalan 3 bin tonunu başka dağıtıcıya satmak durumunda kaldıkları, bunun işin tabiatı gereği olduğu,

dağıtıcının limandaki depo kapasitesinin gemiyi tamamen boşaltmaya yetmeyebileceği, komşu dağıtıcının gemisi geldiğinde de yine ortak boşaltım yapılacağı, dağıtıcıya satış yapamayan dağıtıcının ithalat yapamayacağı, dağıtıcıların işletme stoklarını ayarlamak için bazen diğer dağıtıcılardan alış yapmak, bazen de onlara satış yapmak zorunda kaldıkları, aynı şekilde, stokların coğrafi dağılımını sağlamak için de alış ve satış yapmak zorunda oldukları, dağıtıcının, başka dağıtıcıya, Samsun'da mal satıp;

aynı dağıtıcıdan, aynı anda Mersin'de mal alabileceği, her bölgeye dağıtıcının depo kuramayabileceği, her bölgede deposu bulunsa bile lojistikte gecikmeler olabileceği, tüm bu hususlar dikkate alındığında dağıtıcılar arası ticaret yapmadan petrol piyasasında dağıtıcının faaliyetini sürdürmesinin imkansız olduğu, 60 bin tonun altında satış yapan firmaya dağıtıcılar arası satış izni vermeyerek ve izin bedelini yüksek tutarlı maktu belirleyerek küçük ölçekli firmaların ve piyasaya yeni giren firmaların rekabet etme yeteneğinin yok edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Üyeler ... ve ...'nun, "dava dilekçesinde, 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7742 nolu Kurul Kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Kararın iptali istenilmesine rağmen, Daire tarafından hasren inceleme yapılmasında hukuken isabet olmadığı ve eksik inceleme yapıldığı" yönündeki usule yönelik oyuna karşılık, dava dilekçesindeki davacı iddiaları ve temyiz dilekçesinde bu hususa yönelik herhangi bir iddiaya yer verilmediği hususu dikkate alındığında, Dairece hasren inceleme yapılarak karar verilmesinde yargılama usulüne aykırılık görülmeyerek, uyuşmazlığın esasının incelenmesine geçildi:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.