Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/2217 K.2025/1681

2- ... Bakanlığı VEKİLİ: Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Sekizinci Dairesinin 02/04/2024 tarih ve E:2020/2035, K:2024/2024 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Artvin ili, Murgul ilçesine bağlı Damar Köyünün 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesi gereğince tüzel kişiliğinin kaldırılarak Murgul Belediyesine katılmasına ilişkin 25/12/2019 tarih ve 30989 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 24/12/2019 tarih ve 1900 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 02/04/2024 tarih ve E:2020/2035, K:2024/2024 sayılı kararıyla; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesinin 1. fıkrası ile 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 266. ve 282. maddelerine atıf yapılarak,

Dairelerince uyuşmazlığın çözümü için istinabe yoluyla keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verildiği ve 10/04/2023 (Kararda sehven 10/05/2023 yazılmıştır.) tarihinde yapılan keşif sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda özetle.

"Dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı tesis edilirken, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesinde öngörülen mesafe koşulu dikkate alındığında, idareler arası meskûn saha uzaklığının 5000 m’den daha az olduğu, Damar Köyü merkezi ile Murgul Belediyesi arasındaki karayolu mesafesinin 10 km, kuş uçuşu uzaklığın 4 km olduğu, ancak meskûn sahasının belediye sınırına olan uzaklığı 208 m olduğundan mesafe açısından Damar Köyünün tüzel kişiliğinin kaldırılarak Murgul Belediyesi sınırları içine alınmasının uygun olduğu.

Damar Köyünün kanalizasyon, içme suyu, yol ve çevre hizmetlerinin eksik olmasından dolayı sorunlar yaşandığından İl Özel İdaresi hizmetleri yerine Murgul Belediyesinin yakından hizmet üretmesinin mümkün göründüğü, köy tüzel kişiliği sınırlarında daha iyi hizmet verilebilmesi için Murgul Belediyesi sınırları içine katılmasının uygun olacağı, Murgul Belediye ve imar planı sınırının güneyi ile Damar Mahallesinin kuzey sınırının çakıştığı, Murgul ilçe merkezine ait yürürlükteki imar planlarında, kentsel gelişme alanının Damar sınırına kadar dayandığı,

meri imar planında Damar Mahallesi sınırına yakın kısımda sanayi alanı, küçük sanayi sitesi gibi çalışma alanları ile ağırlıklı olarak eğitim tesisleri, belediye hizmet alanı, kültürel tesis, idari hizmet alanı, park gibi sosyal ve teknik altyapı alanları ile konut alanlarının planlandığı, Murgul Belediyesince hazırlanan imar planları ve uygulamaları da dikkate alınarak, anılan yerin gelişmesi ve çevre ile bütünleşmesi yönlerinden köy tüzel kişiliğinin korunmasında kamu yararı bulunmadığı ve hizmet gereklerine uygun düşmediği, ...

Mahallesinin, Murgul imar planı sınırı bitişiğinde olduğu ve Damar kentinin gerek maden sektöründeki çalışanların çokluğu gerekse turizm potansiyeli dikkate alındığında imar planının hazırlanmasında fayda olduğu, ... Mahallesinde yapılaşmanın kontrollü ve planlı olması için de bitişiğindeki Murgul Belediyesi tarafından planlanması ve yapılaşmanın kontrol altında tutulmasının planlama ilkelerine ve tekniğine uygun olduğu" görüşlerinin yer aldığı,

Söz konusu rapora davacı Dernek tarafından.

5393 sayılı Kanun'un 8. maddesi gereğince 2 defa halk oylaması yapıldığı ve bu oylamalarda katılma isteğinin reddedildiği, bu iradeye rağmen dava konusu işlemin tesis edildiği; mesafe koşulu açısından da belediye merkezi ile köy merkezi arasındaki uzaklığın 5 km olduğu, bilirkişilerce ölçüm için esas alınan iki adet yapının, iki tüzel kişilik arasındaki uzaklığa ilişkin doğru sonuçlar veremeyeceği, mesafe tespitinin yanlış yapılmasından dolayı imar planı hakkındaki tespitlerin de hukuka aykırı olduğu belirtilerek itiraz edilmiş ise de, davaya konu Cumhurbaşkanı Kararı'nın, 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesi gereğince tesis edildiği,

mevzuat gereğince bu hususta yetkinin Cumhurbaşkanında olduğu, iki tüzel kişilik arasındaki mesafenin tespitinde ise yine 11. madde de belirtildiği üzere merkezlerin değil, meskun saha sınırı ile belediye sınırının esas alınması gerektiği anlaşıldığından davacı Dernek tarafından bilirkişi raporuna yapılan itirazların, raporu kusurlandıracak nitelikte görülmediği,

Dosyadaki bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte incelenmesinden, 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinde öngörülen genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması gibi koşullar yönünden, Artvin ili, Murgul ilçesinin Damar Köyünün tüzel kişiliğinin kaldırılarak Murgul Belediyesine katılmasına ilişkin Cumhurbaşkanı Kararı'nda hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu karar alınmadan önce köyün belediye sınırlarına katılmasının gerekliliğine yönelik araştırma yapılmadığı, konuya ilişkin köyde yapılan iki halk oylamasının da tüzel kişiliğin köy olarak kalması yönünde sonuçlandığı hususunun dikkate alınması gerektiği, dava konusu işlemde kamu yararı bulunmadığı belirtilerek temyiz istemine konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idareler tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Murgul Belediye Başkanlığı tarafından Artvin Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne verilen ... tarih ve ... sayılı dilekçede, Artvin ili, Murgul ilçesi, Damar Köyünün tüzel kişiliğinin kaldırılarak Murgul Belediyesi sınırlarına katılması talep edilmiştir.

Artvin Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yazılan ... tarih ve ... sayılı yazıda, Damar Köyünün genel imar düzeni veya temel altyapı eksikliklerinin giderilmesi gözetildiğinde katılımın uygun olacağı belirtilmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından, Damar Köyünün 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesi gereğince tüzel kişiliğinin kaldırılarak Murgul Belediyesine katılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı teklif yazısı Cumhurbaşkanlığına gönderilmiştir.

Bunun üzerine dava konusu 24/12/2019 tarih ve 1900 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı alınmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği" başlıklı 123. maddesinde “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” hükmü yer almaktadır.

Anayasa'nın "Anayasa Mahkemesinin kararları" başlıklı 153. maddesinin birinci fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesinin kararlarının kesin olduğu; üçüncü fıkrasında, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümlerinin, iptal kararlarının Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı, gereken hallerde Anayasa Mahkemesinin iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabileceği, bu tarihin, kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemeyeceği; beşinci fıkrasında, iptal kararlarının geriye yürümeyeceği; altıncı fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı hükümlerine yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun "Tüzel kişiliğin sona erdirilmesi" başlıklı 11. maddesinde, belediye ve köy tüzel kişiliğinin sona erdirilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş; maddenin 1. fıkrası “Meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştayın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine müşterek kararname ile kaldırılarak bu belediyeye katılır.

Tüzel kişiliği kaldırılan belediyenin mahalleleri, katıldıkları belediyenin mahalleleri hâline gelir.

Tüzel kişiliği kaldırılan belediye ile köylerin taşınır ve taşınmaz mal, hak, alacak ve borçları katıldıkları belediyeye intikal eder.” şeklinde iken fıkranın birinci cümlesinde yer alan “…Danıştayın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine müşterek kararname…” ibaresi 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 200. maddesinin (b) bendi ile “…Cumhurbaşkanı kararı…” şeklinde değiştirilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa Mahkemesinin 04/06/2024 tarih ve 32566 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 07/12/2023 tarih ve E:2018/117, K:2023/212 sayılı kararıyla, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 200. maddesinin (b) bendiyle 5393 sayılı Kanun’un 11. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…Danıştayın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine müşterek kararname…” ibaresinin “…Cumhurbaşkanı kararı…” şeklinde değiştirilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

Kararda; "1561. KHK’nın 200. maddesinin (a) bendiyle 5393 sayılı Kanun’un 4. maddesinin beşinci ve altıncı fıkralarında yapılan değişikliklerle ilgili içerik yönünden yapılan denetimde açıklanan gerekçeler dava konusu kurallar bakımından da geçerlidir.

1562. Belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin kaldırılmasında, belediyelerin köye dönüştürülmesinde Cumhurbaşkanı’nı yetkili kılan ve tüzel kişiliğin kaldırılması sonucu tüzel kişiliği ilk mahallî idare seçimlerine kadar devam edecek olan belediye ve köylerde, Cumhurbaşkanı kararının yayımlandığı tarihten itibaren yeni nazım ve uygulama planı yapılmayacağını öngören kurallar Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasıyla bağdaşmamaktadır.

1563. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 123. maddesine aykırıdır. İptalleri gerekir." gerekçesine yer verilmiş olup atıf yapılan iptal gerekçesi ise,

“1543. Anayasa'nın “Mahalli idareler” başlıklı 127. maddesinin birinci fıkrasında mahallî idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, yine kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olduğu belirtilmiştir. Bu itibarla belediye Türk idari teşkilatı içinde yer alan bir birim olarak doğrudan Anayasa ile oluşturulmuştur. Başka bir ifadeyle belediye, anayasal bir kurum olup kamu tüzel kişiliğini de bizzat ve doğrudan Anayasa’dan almaktadır.

1544. Anayasa’nın 123. maddesinde “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” denilmektedir. Buna göre kamu tüzelkişiliği ancak kanunla ya da CBK’yla kurulabilir. Aynı şekilde bir kamu tüzelkişiliği ancak kanunla ya da CBK ile kaldırılır.

1545. Kanun’un 4. maddesinin beşinci fıkrasında dava konusu kuralla yapılan değişiklikle köylerin veya muhtelif köy kısımlarının birleşmesi suretiyle belediyelerin kurulmasında tek başına Cumhurbaşkanı kararı yeterli görülmüştür. Yine maddenin altıncı fıkrasında yapılan değişiklikle yeni iskân nedeniyle oluşturulan bir yerleşim yerinde kurulacak belediyeler yönünden İçişleri Bakanlığının önerisi aranmamakta ve müşterek kararname usulü yerine Cumhurbaşkanı kararı yeterli görülmektedir.

1546. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan kamu tüzelkişiliğinin, kanunla veya CBK ile kurulacağı şeklindeki düzenleme kamu tüzelkişiliğine sahip belediyelerin kuruluşu bakımından da geçerlidir. Diğer bir ifadeyle belediyelerin de kanunla veya CBK ile kurulması zorunludur. Bu itibarla Cumhurbaşkanı kararıyla belediye kurulmasına imkân tanıyan kurallar, Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasıyla bağdaşmamaktadır.

1547. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 123. maddesine aykırıdır. İptali gerekir." şeklindedir.

Buna göre; Anayasa Mahkemesi tarafından 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen "Cumhurbaşkanı kararı" ile belediye veya köy tüzel kişiliğinin kaldırılmasına ilişkin düzenlemenin Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasında yer alan kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulmasını/kaldırılmasını öngören hükme aykırı olması nedeniyle iptal edildiği anlaşılmaktadır.

Anılan iptal kararı üzerine 18/06/2025 tarih ve 7551 sayılı Kanun'la 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi "Meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda kaldırılarak bu belediyeye katılır.” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.

Bu durumda; Danıştay Sekizinci Dairesince, 04/06/2024 tarih ve 32566 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Anayasa Mahkemesi kararı ve bu karar neticesinde oluşan yeni hukuki durum değerlendirilmek suretiyle yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

KARŞI OY

X- “Hukukî güvenlik” ve “hukukî istikrar”ı koruma amacıyla düzenlenen Anayasa'nın 153 üncü maddesinde yer alan “Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği” kuralı karşısında; dava konusu işlemde, tesis edildiği tarih itibarıyla hukuka aykırılık bulunmadığı, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.