Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2025/2931 K.2025/2978

Dava konusu istem: Muğla ili, Bodrum ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda 25/08/2009 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının anılan taşınmaza yönelik kısmının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 28/04/2025 tarih ve E:2021/7767, K:2025/2338 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek,

Dosyanın ve Dairelerinin E:2020/8127 sayılı dosyasında yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporu ile ek raporun birlikte değerlendirilmesinden,

Bir bölgede önceki plan kararları ile belli bir amaca yönelik tanımlama yapılmış olmasının o bölgenin tamamının amacı, kapsamı, niteliği ve esasları ilgili mevzuatta belirlenmiş olan çevre düzeni planında aynı amaca tahsis edileceği sonucunu doğurmayacağı,

Çevre düzeni planlarının leke plan olmaları nedeniyle uygulama imar planları gibi değerlendirilmeyeceği, ancak çevre düzeni planı ile getirilen bölgesel kullanım kararlarının mekansal plan kademelenmesinde üst sırada bulunduğu ve imar planlarını yönlendirici etkisi göz önünde bulundurularak çevre mevzuatı ve planlama esaslarına uygun kararlar olup olmadığının denetlenmeye elverişli şekilde gerekçeleriyle somut olarak ortaya konulması gerektiği,

Davalı idarece, çevre düzeni planı ile parsel bazında düzenleme yapılmadığı, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca iletilen bilgi, belge ve görüşlerin değerlendirilmesi sonucu Bodrum Yarımadası özelinde planlama kararı alındığı, hızlı ve kontrolsüz kentleşmenin, parçacıl ve sektörel planlamanın yarattığı sorunların ortadan kaldırılması, kentleşme ve sanayileşmenin kontrollü gelişiminin sağlanması ve gelişmelerin sürdürülebilir kılınması, ekolojik dengeyi bozacak müdahalelerin engellenmesi, 2025 yılı hedef alınarak kültürel ve doğal değerlerin korunması amaçlarının esas alındığı, ayrıca Danıştay Altıncı Dairesinin E:2007/548 sayılı dosyasında açılan davadaki bilirkişi raporunda yer alan belirlemelerin göz önünde bulundurulduğunun savunulduğu,

Dava konusu çevre düzeni planının plan açıklama raporunun "Bodrum ilçesi"ne ilişkin kısmı ile plan notlarının 4.47 sayılı, 8.12 maddesinin 8.12.1 sayılı alt bendine, 8.14 maddesinin 8.14.1 ve 8.14.2 sayılı alt bentlerine, 7.1, 7.2, 7.8 maddelerine kararda yer verilerek,

Bodrum Yarımadası'nda sürdürülebilir kalkınmayı destekleyecek kararların alınması acil önem taşıdığından başta, Akdeniz'de Özel Koruma Alanları ve Biyolojik Çeşitliliğe İlişkin Protokol gereği, uluslararası öneme sahip popülasyonları barındıran önemli doğa alanlarının korunması olmak üzere; doğal, kültürel ve turistik değerler ve yapılaşma özellikleri göz önüne alınarak, yarımadada koruma-kullanma dengesinin sağlanabilmesi ve planlama bütünlüğünün korunması amacına yönelik olarak bu planla Bodrum için özel planlama hükümleri getirildiğinin görüldüğü,

Bu doğrultuda, Bodrum ilçesinin bugünkü karakteri ve doğal kaynakları ile bir uluslararası kültür, sanat ve deniz turizmi merkezi olarak gelişmeye devam edeceğinin öngörüldüğü, ancak, bu gelişmenin, doğayı tahrip eden mekânsal büyümeyle değil de, mevcut mekânsal kalitenin ve hizmet kalitesinin artırılmasıyla desteklendiği,

Trafik ve altyapı sorunlarının gün geçtikçe arttığı gözlemlenen yarımadanın her noktasında hızla yaygınlaşan ve doğayı tahrip eden yapılaşmanın belli bölgelerde tutulması ilkesinin benimsendiği, mevcut imar planlarının korunduğu, ancak kent makroformunu tamamlayacak ve kentsel bütünlüğü sağlayacak şekilde kısıtlı alanlarda gerekli kentsel kullanımların ilave edildiği, kentsel kullanım kararlarını içeren alanlar dışında ise mutlak koruma ilkesinin esas alındığı,

bu doğrultuda, kentsel alanların yakın çevresindeki makilik- fundalık alanlar ile tarım arazileri ve ormanlar dışında kalan alanların planda “doğal ve ekolojik yapısı korunacak alanlar” olarak tanımlandığı ve bugünkü arazi kullanımı devamı ettirilerek korunmasına yönelik olarak yeni yapılaşma yapılamayacağının plan hükmüne bağlandığı, bu şekilde yarımadada mekânsal gelişmenin kontrol altına alınarak “sıfır yok oluş alanları” olarak da bilinen önemli doğa alanlarının korunması yönünde bir ilkenin benimsendiği,

Bu durumda, dava konusu çevre düzeni planında, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2007/548 sayılı dosyasında verilen karar doğrultusunda ülkemizin de taraf olduğu Akdeniz’de Özel Koruma Alanları ve Biyolojik Çeşitliliğe İlişkin Protokol hükümleri gözetilerek, planlama bölgesi bütününde koruma-kullanma dengesinin oluşturulması gereken alanlardaki yapılaşmalarda keyfiliklerin önlenmesi ve azami ölçüde korumanın sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının öngörülmesi karşısında;

yoğun yapılaşmanın neden olduğu doğa tahribatı ve su arzı yetersizliği gibi sorunlarla karşı karşıya kalmış doğal ve ekolojik dengesinin korunması gerektiği açık olan Bodrum Yarımadası bütününün bir parçası olan uyuşmazlık konusu parsellerin "doğal ve ekolojik yapısı korunacak alan" olarak planlanmasında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği,

Kaldı ki, plan notlarında belirtildiği üzere bu planın onayından önce mevzuata uygun olarak onaylanmış mevzi imar planlarının geçerli olduğu,

Öte yandan, davacı tarafından 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında taşınmazların doğal ve ekolojik yapısı korunacak alan kullanımında kalması nedeniyle taşınmazda yapılaşmaya gidilemediği için mülkiyet hakkının ihlal edildiği,

bu nedenle leke plan niteliğinde olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planınında parsel bazlı olarak doğal ve ekolojik yapısı korunacak alan fonksiyonunun iptali istenilmiş ise de, parsel bazlı olarak leke planda değişiklik yapılamayacağı açık olmakla birlikte, çevre düzeni planları yapımında sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararlar bir arada değerlendirilerek doğal yapının,

ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğü sağlanarak imar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması ilkeleri esas alındığından, taşınmazın çevre düzeni planındaki kullanımı nedeniyle tasarruf edilememesinden kaynaklı mülkiyet hakkı ihlalinin, taşınmazın çevre düzeni planındaki kullanımının değiştirilmesi için zorunlu ve teknik bir sebep olarak gösterilemeyeceği gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, hükme esas alınan bilirkişi raporu ve ek raporun teknik ve bilimsel açıdan dikkate alınamayacağı, dava dosyasına sunulan uzman görüşünün dikkate alınması gerekirken alınmadığı, komşu alanda yapılaşmanın mevcut olduğu, alanın doğal ve ekolojik niteliği korunacak alan vasfında olmadığı, belirtilen nedenlerle temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca, işlem tesisi talebiyle her zaman başvuru yapılabileceği açık olup, plan değişikliği talebiyle 15/06/2021 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem üzerine, 06/08/2021 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, uyuşmazlığın esasının incelenerek bir karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu belirtilmiş, aynı Kanun'un dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde ise; "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.

3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı, 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin süre aşımı yönünden inceleneceği; aynı maddenin 6. fıkrasında, ilk incelemeye ilişkin hususların tespit edilmesi halinde davanın her safhasında 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise süre aşımı bulunduğu tespit edilen davaların reddedileceği kurala bağlanmıştır.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ise. "İmar Planları. Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer.

Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmünü içermektedir.

14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Planların ilanı, itirazlar ve kesinleşmesi" başlıklı 33. maddesinde de; "(1) Çevre düzeni planı ve imar planları onaylandığı tarihten itibaren en geç on beş iş günü içinde otuz gün süreyle herkesin görebileceği şekilde idarelerce tespit edilen ilan yerlerinde asılmak suretiyle ve idarelerin internet sayfalarında eş zamanlı olarak ilan edilir.

(2) İmar planlarının nerede ve nasıl görülebileceği mahalli haberleşme araçları ile yerel veya ulusal basında veya ilgili muhtarlıklarda duyurulur.

(3) Planların askıya çıkarıldığına ve askıdan indirildiğine dair tutanaklar ilgili birim amiri dahil iki imzalı olarak düzenlenir.

(4) Planlara itiraz, otuz günlük ilan süresi içinde idareye yapılır ve itirazlar idarece değerlendirilir. İdarenin karar merciince itirazların reddedilmesi halinde, planlar başkaca bir onay işlemine gerek kalmaksızın red kararı tarihinde kesinleşir. İtiraz olmaması halinde planlar askı süresinin sonunda kesinleşir.

(5) İtirazlar; askı süresinin dolduğu tarihten itibaren en geç otuz gün içinde ilgili idare karar merciine gönderilir ve en geç otuz gün içinde karara bağlanarak planlar kesinleşir.

(6) İlan ve askı süresinde yapılan itirazlar üzerine idarelerce, planlarda değişiklik yapılması halinde planın değişen kısımlarına ilişkin olarak yeniden ilan süreci başlatılır.

(7) Onaylanmış planlarda yapılacak revizyon, ilave ve değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İmar ve çevre düzeni planları; 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 4. fıkrasında belirtilen “ilanı gereken düzenleyici işlemlerden” olup, aynı madde gereğince dava açma süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesi ile Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 33. maddesi gereği, imar ve çevre düzeni planları otuz gün süreyle askıda ilan edilerek duyurulmakta ve bu süre içerisinde imar planlarına yapılan itiraz başvuruları hakkında bir karar verilmek üzere, askı süresinin bitiminden sonra ilgili karar merciine gönderilmektedir.

Bu nedenle, imar ve çevre düzeni planlarına karşı askı süresi içerisinde yapılan itirazların, askı süresi dolduktan sonra, bu itirazlara yönelik idari işlem tesis edilmesi için yetkili mercie gönderildiği hususu ile 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi birlikte ele alındığında, dava açma süresinin başlangıcında, askıda yapılan itiraz tarihi yerine, itirazlar hakkında değerlendirme yapılacak sürecin başladığı askıdan inmeyi takip eden tarihin esas alınması gerekmektedir.

Sonuç olarak, 3194 sayılı Kanun'un 8. maddesi ve 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile üst makamlara başvurmayı düzenleyen 11. maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; imar ve çevre düzeni planlarına karşı, bir aylık askı süresi içerisinde 3194 sayılı Kanun'un 8/b maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan ilan-askı süresinin son gününü izleyen günden itibaren 60 gün (2577 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik ile bu süre 30 güne indirilmiştir.) içerisinde bu başvuruya cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde,

zımni ret işleminin oluştuğu bu tarihi takip eden 60 günlük dava açma süresi içerisinde veya ilan-askı süresinin son gününü izleyen 60 gün içerisinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde, bu cevabın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 60 günlük dava açma süresi içerisinde idari dava açılabilecek olup, imar ve çevre düzeni planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca, imar planının ilan-askı süresinin son gününü izleyen günden itibaren 60 gün içinde açılması gerekmektedir.

Öte yandan, bu süreler geçirildikten sonra yapılacak başvuruların ise, dava açma süresini ihya etmeyeceği açıktır.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu 1/100.0000 ölçekli çevre düzeni planının 2009 yılında onaylandığı, 07/09/2009-06/10/2009 tarihleri arasında askıda ilan edildiği, daha sonra 2011 yılında planda değişiklikler yapılmış ise de, davacının taşınmazını kapsayan şekilde herhangi bir plan değişikliği yapılmadığı, dava konusu edilen çevre düzeni planında "doğal ve ekolojik yapısı korunacak alan" kullanımına isabet eden taşınmazın kullanım kararının değiştirilerek yapılaşmaya açılması talepleriyle davalı idareye başvuruda bulunulduğu, diğer yandan, taşınmazı kapsamayan şekilde, Bodrum ilçesinin belirli bir kısmında 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonlarının 13/02/2020 tarihinde onaylandığı ve 09/03/2020-08/04/2020 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı görülmektedir.

Daha sonra, 15/06/2021 tarihinde, davacı tarafından, çevre düzeni planında değişiklik yapılması talebiyle davalı idareye başvuruda bulunulduğu, anılan talebin 28/06/2021 tarihinde reddi üzerine, 06/08/2021 tarihinde görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda; 2577 sayılı Kanun'un 7. ile 3194 sayılı Kanun'un 8. maddesi uyarınca, 07/09/2009-06/10/2009 tarihli askı süresinin son ilan tarihini izleyen günden itibaren 60 gün içinde dava açılması gerekmekte iken, çevre düzeni planının onaylandığı ve askıdan indirildiği tarihten sonra 15/06/2021 tarihli başvurunun reddi üzerine 06/08/2021 tarihinde açılan davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenme olanağı bulunmamaktadır.

Öte yandan; taşınmazı kapsayan alanda alt ölçekli planların onaylanması, parselasyon yapılması, komşu parsele yapı ruhsatı verilmesi veya herhangi bir inşai faaliyete başlanması gibi imar planının icrası niteliğinde olan işlem üzerine, anılan işlemlerin dayanağı olan dava konusu çevre düzeni planının iptalinin dava açma süresi içerisinde istenilebileceği açıktır.

KARŞI OY

X-2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma sürelerinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu belirtilmiş; aynı maddenin dördüncü fıkrasında, "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar.

Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler.

Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "İdari makamların sükutu" başlıklı 10. maddesinde ise, "İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem ve eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.

İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez.

Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; 15/06/2021 tarihinde, davacı tarafından, çevre düzeni planında değişiklik yapılması talebiyle davalı idareye başvuruda bulunulduğu, anılan talebin reddine ilişkin işlemin davacıya tebliği üzerine, 06/08/2021 tarihinde davanın açıldığı anlaşılmıştır. Bu itibarla, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca, işlem tesisi talebiyle her zaman başvuru yapılabileceği açık olup, plan değişikliği talebiyle 15/06/2021 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem üzerine, 06/08/2021 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, uyuşmazlığın esasının incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.