Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2025/838 K.2025/1695

Dava konusu istem: 30/04/2017 tarih ve 30053 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Erzincan ili, Merkez ilçesine bağlı Yaylabaşı Belde Belediyesi ile bazı belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırları içine katılmasının 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesi uyarınca uygun görülmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı müşterek kararnamenin Yaylabaşı Belde Belediyesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 04/02/2025 tarih ve E:2017/4599, K:2025/341 sayılı kararıyla;

Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan mevzuat hükmüne göre, uyuşmazlığın çözümü için, Yaylabaşı Belediyesinin meskun sahasının, Erzincan Belediyesinin sınırına 5.000 metreden daha yakın duruma gelmiş olması, genel imar düzeni veya teknik altyapı hizmetlerinin anılan belediyenin tüzel kişiliğinin kaldırılmasını gerekli kılması ve Danıştayın olumlu görüşünün alınması gerektiği,

Bu minvalde, Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliği sona erdirilerek Erzincan Belediyesine katılmasının uygun olup olmadığı hususunda Danıştay Birinci Dairesinin 02/11/2016 tarih ve E:2016/1730, K:2016/1488 sayılı kararıyla olumlu görüşünün alındığının dosya kapsamından anlaşıldığı,

Bunun dışında, hem mesafe hem de genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin birleşmeyi gerekli kılması koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediği hususunun tespiti amacıyla istinabe yoluyla keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verildiği ve 27/07/2023 tarihinde (Daire kararında sehven 07/11/2023 yazılmıştır.) yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda yer alan tespitler ile dava dosyasında yer alan bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde, raporun hükme esas alınabilir nitelikte olduğu sonucuna varıldığı ve anılan raporda.

Erzincan Belediyesinin idari sınırı ile Yaylabaşı Belediyesinin meskun alan sınırı arasındaki kuş uçuşu mesafenin 4.750 metre olduğu, dolayısıyla 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinde aranan mesafe koşulunun sağlandığının anlaşıldığı,

Bununla birlikte, Çevre Düzeni Planında, Erzincan merkez için toplam 9 yerleşimden oluşan bir bütünleşik merkez tanımlandığı, Yaylabaşı Belediyesinin bütünleşik merkeze dahil edilmediği, Erzincan kenti ve Yaylabaşı yerleşmesinin imar planlarının incelenmesi sonucunda, iki yerleşmenin fiziksel olarak bütünlük göstermediği, her iki kentin gelişme modeli ve aralarındaki doğal ve yapay eşikler bir arada ele alındığında, Yaylabaşı yerleşmesinin gelişmesi ve çevre ile bütünleşmesi yönlerinden belde tüzel kişiliğinin korunmasında hem üst kademe 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hem de imar planı bağlamında kamu yararının bulunduğu,

Yaylabaşı kentinin bir merkez belediyeye bağlanmasını gerektirecek altyapı sorunlarının olmadığı hususları dikkate alındığında, Kanun'da aranan genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin birleşmeyi gerekli kılması koşulunun sağlanmadığının görüldüğü,

Bu durumda, Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırları içine katılması için 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesinde öngörülen Danıştayın görüşünün alınması ve mesafe koşulunun sağlandığı görülmekle birlikte, anılan maddede öngörülen genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin gerekli kılması koşulunun sağlanmadığı anlaşıldığından, Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırlarına katılmasına ilişkin müşterek kararnamenin Yaylabaşı Belediyesine ilişkin kısmında kamu yararı ve hizmet gereklerine uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, dava konusu müşterek kararnamenin Yaylabaşı Belde Belediyesine ilişkin kısmının iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Erzincan Valiliğince, genel imar düzeni ve temel altyapı hizmetlerinin gerekli kılması nedeniyle Erzincan ili, Merkez ilçesine bağlı Yaylabaşı Belde Belediyesi ile bazı belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırları içine katılmasının uygun olacağının belirtilmesi üzerine Danıştay Birinci Dairesinin olumlu görüşü alınarak tesis edilen dava konusu Kararname'de hukuka aykırılık bulunmadığı, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda tüzel kişiliği sona erdirilecek belediyenin görüşünün alınması gibi zorunluluğun olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

10/03/2016 tarihinde yapılan Erzincan Belediyesi İmar Komisyonu toplantısında, "İlimiz şehir merkezine 5.000 metre mesafede olan belde ve köylerin tüzel kişiliklerinin sona erdirilerek Belediyemize katılması durumu” konulu rapor değerIendirilerek uygun bulunmuş, sonrasında Erzincan ili, Merkez ilçesine bağlı Kavakyolu, Çukurkuyu, Yalnızbağ, Ulalar, Akyazı, Yoğurtlu, Demirkent, Yaylabaşı ve Geçit Belediyeleri ile Işıkpınar, Buğdaylı ve Büyükçakırman Köylerinin tüzel kişilikleri sona erdirilerek Erzincan Belediyesi sınırları içine katılması için işlem başlatılmış ve Danıştay Birinci Dairesinin olumlu görüşü alınmıştır.

Devam eden süreçte 30/04/2017 tarih ve 30053 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan müşterek kararname ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 11. maddesi hükmünden hareketle davacı Yaylabaşı Belediyesinin fiziki olarak Erzincan Belediyesi ile birleştiği, merkez belediyesinin tüm imkanlarını kullandığı, hukuki yönden birleşmediği takdirde bir yük haline geleceği, söz konusu Belde Belediyesinin 5000 metre sınırının içinde bulunduğu, Beldenin turizm açısından son derece önemli bir merkez haline geldiği, Erzincan Belediyesinin uygulama ve nazım imar planlarının etki alanı içerisinde kaldığı gerekçeleriyle anılan Belde Belediyesinin tüzel kişiliği sona erdirilerek Erzincan Belediyesine katılmasına karar verilmiş, bunun üzerine temyizen incelenmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Tüzel kişiliğin sona erdirilmesi" başlıklı 11. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, "Meskun sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştay'ın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığı'nın teklifi üzerine müşterek kararname ile kaldırılarak bu belediyeye katılır. Tüzel kişiliği kaldırılan belediyenin mahalleleri, katıldıkları belediyenin mahalleleri haline gelir. Tüzel kişiliği kaldırılan belediye ile köylerin taşınır ve taşınmaz mal, hak, alacak ve borçları katıldıkları belediyeye intikal eder." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinin gerekçesinde, 1580 sayılı mülga Belediye Kanunu'nda belediye tüzel kişiliğinin hangi hallerde sona ereceğine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, bu nedenle koşulları bulunmayan birçok belediyenin varlığının devam etmesi nedeniyle kaynakların verimsiz kullanımı, görevlerin ifasında acze düşme, çarpık kentleşme ve gecekondulaşma gibi sorunlara yol açılmış olduğu görüşlerine yer verilmektedir.

Metni ve gerekçesi dikkate alındığında, Kanun hükmünün, kaynakların etkin şekilde kullanılması, daha etkin belediye hizmeti sunumu, daha düzenli kent yapısı oluşturulması ve kent genelinde yerel yönetimler arası yetki çatışmalarının önlenmesi gerekleri dikkate alınarak belirtilen konularda olumsuzluk oluşturan küçük belediyelerin yakında bulunan bir büyük belediyeye katılması amacıyla düzenlendiği anlaşılmaktadır.

Bu çerçevede, dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle anılan mevzuat hükmüne göre, uyuşmazlığın çözümü için, Yaylabaşı Belediyesinin meskun sahasının, Erzincan Belediyesinin sınırına 5.000 metreden daha yakın duruma gelmiş olması, genel imar düzeni veya teknik altyapı hizmetlerinin anılan Belediyenin tüzel kişiliğinin kaldırılmasını gerekli kılması ve Danıştayın görüşünün alınmış olması gerekmektedir.

Bu minvalde, Erzincan ili Merkez ilçesine bağlı Kavakyolu, Çukurkuyu, Yalnızbağ, Ulalar, Akyazı, Yoğurtlu, Demirkent, Yaylabaşı ve Geçit Belediyeleri ile Işıkpınar, Buğdaylı ve Büyükçakırman Köylerinin tüzel kişiliklerinin sona erdirilerek Erzincan Belediyesine katılmasının uygun olup olmadığı hususunda, Danıştay Birinci Dairesinin 02/11/2016 tarih ve E:2016/1730, K:2016/1488 sayılı kararıyla olumlu görüşünün alındığı dosya kapsamından anlaşılmaktadır. Anılan kararda, Erzincan Belediyesinin ekonomik durumu dikkate alındığında, söz konusu Belde ve Köylerin katılması halinde belediye hizmetlerinde aksamaya neden olunmayacağı, yasal koşulların mevcut olduğu, genel imar düzeni ve temel altyapı hizmetlerinin birleşmeyi gerekli kıldığı belirtilmiştir.

Bunun dışında, uyuşmazlık konusu Yaylabaşı Belediyesi yönünden, hem mesafe hem de genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin birleşmeyi gerekli kılması koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediği hususunun tespiti amacıyla Dairece istinabe yoluyla mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen 07/11/2023 tarihli bilirkişi raporunda özetle,

"- Kanun'daki esaslara göre yapılan ölçümde il belediyesinin idari sınırı ile kapanacak belediyenin meskun alan sınırı arasındaki kuş uçuşu mesafenin esas alındığı ve buna göre mesafenin 4.750 metre olduğu, dolayısıyla 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinde aranan mesafe koşulunun sağlandığı,

- Dava konusu alanı kapsayan üst ölçekli planın Erzurum-Erzincan-Bayburt Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı (ÇDP) olduğu, bahse konu Çevre Düzeni Planında dava konusu Yaylabaşı Belediyesinin, Erzincan kentinin mekânsal bütünlüğü içerisinde sayılmadığı,

- Çevre Düzeni Planında, Erzincan merkez için toplam 9 yerleşimden oluşan bir "Bütünleşik Merkez" tanımlandığı, Yaylabaşı Belediyesinin bütünleşik merkeze dahil edilmediği,

- Erzincan kenti ve Yaylabaşı yerleşmesinin nazım imar planlarının incelenmesi sonucunda, iki yerleşmenin fiziksel olarak bütünlük göstermediği ve böyle bir eğilim içinde bulunmadığı,

- Her iki kentin gelişme modeli ve aralarındaki doğal ve yapay eşikler bir arada ele alındığında; Yaylabaşı yerleşmesinin gelişmesi ve çevre ile bütünleşmesi yönlerinden belde tüzel kişiliğinin korunmasında hem üst kademe 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hem de imar planı bağlamında kamu yararı bulunduğu ve kentsel planlamadan beklenen hizmet gereklerine uygun olacağı,

- Alandaki gözlemler, Çevre Düzeni Planındaki kararlar, dava dosyasındaki belgeler, kurumsal raporlar, Yaylabaşı kentinin fiziksel ve mekansal durumu irdelendiğinde, kendi içinde oldukça tutarlı ve düzenli bir kentleşme süreci yaşamakta olduğu,

- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belirtildiği üzere imar düzeni ve teknik altyapı hizmetleri bakımından Erzincan kent merkezine bağlanmasını gerekli kılan, yerel düzeyde kendi içerisinde çözümleyemeyeceği için merkezin koordinasyonunu veya yönlendirmesini gerekli kılan, somut, nesnel, teknik bir üst yapı veya altyapı sorunu tespit edilemediği, Beldenin kapatılarak mahalleye dönüştürülmesini öneren rapordaki açıklamaların teknik analize ve nesnel bilgiye dayanmadığı, fayda-maliyet analizlerinin yapılmadığı, bir yerleşmenin ve nüfusunun geleceğini etkileyen bu derece önemli kararlar için yeterli gerekçe üretilmediği" görüşlerine yer verildiği görülmüştür.

Bir uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için hukuk dışında, özel veya teknik bir bilginin gerekmesi halinde konunun uzmanı olan bilirkişilerin görüşlerinin alınması ve bu vesile ile uyuşmazlığın en doğru şekilde çözüme kavuşturulması amaçlanmaktadır. Bilirkişilerin uyuşmazlık konusunda sahip oldukları özel ve teknik bilgiye dayanarak vermiş oldukları bilirkişi raporu aracılığıyla hukuka uygun karar verebilmek için gerekli verilere ulaşmak mümkün olmaktadır. Bununla birlikte, söz konusu raporda yapılan tespitlerin ve elde edilen verilerin 6100 sayılı Kanun'un 282. maddesi uyarınca hakim tarafından serbestçe değerlendirilerek hüküm kurulmasında hukuki bir engel bulunmamaktadır.

Anılan raporda; Erzincan Belediyesinin idari sınırı ile Yaylabaşı Belediyesinin meskun alan sınırı arasındaki kuş uçuşu mesafenin 4.750 metre olduğu belirtildiğinden, 5393 sayılı Kanun'un 11. maddesinde aranan mesafe koşulunun sağlandığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlık konusu olayda, Kanun'un belirlediği diğer koşul olan genel imar düzeni veya temel altyapı hizmetlerinin gerekli kılması koşulu yönünden bilirkişi raporunda, Yaylabaşı Belde Belediyesinin, Erzincan kent merkezine bağlanmasını gerekli kılan somut, nesnel, teknik bir üst yapı veya altyapı sorunu tespit edilemediği,

hem üst kademe 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hem de imar planı bağlamında kamu yararı bulunmadığı ve kentsel planlamadan beklenen hizmet gereklerine uygun olmayacağı gerekçesiyle tüzel kişiliğin korunması yönünde görüş bildirilmiş ise de, dava konusu müşterek kararnamenin Erzincan ili Merkez ilçesine bağlı Kavakyolu, Çukurkuyu, Yalnızbağ, Ulalar, Akyazı, Yoğurtlu, Demirkent, Yaylabaşı ve Geçit Belediyeleri ile Işıkpınar, Buğdaylı ve Büyükçakırman Köylerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırları içine katılmasına ilişkin olduğu,

dosyada yer alan teknik rapor ve diğer bilgi ve belgeler incelendiğinde, anılan Belediyelerin ve Köylerin, Erzincan Belediyesinin 1/5000 ölçekli nazım imar planları ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının etki alanı içerisinde yer aldığı,

bu itibarla, genel imar durumu bakımından dava konusu Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesine katılmasının gerekip gerekmediği hususunda, kararname kapsamında yer alan Belediyelerin ve Köylerin de durumu dikkate alınarak bir bütün halinde değerlendirme yapılmaksızın, yalnızca Erzincan Belediyesi ve dava konusu Yaylabaşı Belediyesini kapsayan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planındaki söz konusu Belediyelerin durumu ile 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planındaki Belediyeler arasındaki doğal ve yapay eşikler dikkate alınarak görüş verilmesi,

dava konusu Belediye ile sınırı bulunan diğer Belediyelerin Erzincan Belediyesine katılması nedeniyle genel imar durumunun gerekli kılması şartı bakımından bütünsel ve anlamlı bir bilimsel değerlendirme yapılamaması sonucunu doğurduğundan bilirkişi raporuna itibar edilmemiştir.

Öte yandan, Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliğinin kaldırılarak Erzincan Belediyesi sınırları içine katılmasına yönelik hazırlanan ve Erzincan Belediye Meclisine sunulan teknik rapor ile dosyadaki diğer bilgi ve belgeler incelendiğinde, Yaylabaşı Belediyesinin fiziki olarak Erzincan Belediyesi ile birleştiği, merkez belediyesinin tüm imkanlarını kullandığı, altyapı hizmetlerinin belirli kısmının Erzincan Belediyesi tarafından temin edildiği, Yaylabaşı Belediyesinin mevcut bütçe imkanı ile temel altyapı sorunlarını çözmesinin mümkün olmadığı,

birleşme ile beraber kendilerine ayrılacak bütçenin büyük oranda artırılacağı, hukuki yönden birleşilmediği takdirde Erzincan Belediyesine büyük bir yük haline geleceği, söz konusu Belde Belediyesinin 5000 metre sınırının içinde bulunduğu, Beldenin turizm açısından son derece önemli bir merkez haline geldiği, Belde sınırları içinde bulunan Ergan Dağı Kayak Merkezinin verilecek bütçe desteği ile daha cazip bir turizm merkezi haline geleceği anlaşılmaktadır.

Ayrıca Danıştay Birinci Dairesinin 02/11/2016 tarih ve E:2016/1730, K:2016/1488 sayılı kararında, Belde ve Köylerin katılması halinde Belediye hizmetlerinde aksamaya neden olunmayacağı, genel imar düzeni ve temel altyapı hizmetlerinin birleşmeyi gerekli kıldığı, Yaylabaşı Beldesinin merkeze olan uzaklığının 4,83 km olduğuna yer verilerek Yaylabaşı Belediyesinin tüzel kişiliğinin kaldırılıp Erzincan Belediyesine katılmasının uygun olacağı yönünde görüş bildirilmiştir.

Bu durumda, 5393 sayılı Kanun'un uyuşmazlığa ilişkin 11. maddesi ve anılan maddenin gerekçesi de göz önünde bulundurulduğunda, Danıştay Birinci Dairesinin görüşü doğrultusunda, anılan madde de belirtilen şartların gerçekleşmesi üzerine daha düzenli kent yapısı oluşturulması ve kent genelinde yerel yönetimler arası yetki çatışmalarının önlenmesi gerekleri dikkate alınarak, belirtilen konularda olumsuzluk oluşturan küçük belediyelerin yakında bulunan bir büyük belediyeye katılması amacıyla tesis edildiği anlaşılan dava konusu müşterek kararnamenin Yaylabaşı Belde Belediyesine ilişkin kısmında hukuka aykırılık görülmemiştir.

Bu itibarla, dava konusu müşterek kararnamenin Yaylabaşı Belde Belediyesine ilişkin kısmının iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.