Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu E.2020/696 K.2020/1139

Dava konusu istem: Dava, 25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliğinin 1. maddesinde yer alan "uygulanacak mali hükümler" ibaresinin, 19. maddesinde yer alan "Ruhsatname vize harcı, cari yıl harç miktarı ile vize edilen yıl sayısının çarpılması suretiyle hesaplanır." cümlesinin, ''Ruhsatname Harcı'' başlıklı 25. maddesi ile ''İstisna ve Muafiyet'' başlıklı 26. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Dokuzuncu Dairesinin 26/12/2019 tarih ve E:2016/1016, K:2019/7581 sayılı kararı:

Harçlar, kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak tahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın karşılığıdır. Başka bir anlatımla harç, idarece yapılan bir hizmetten yararlananlardan bu hizmet dolayısıyla alınan para, diğer bir deyimle verginin özel ve ayrık bir türüdür.

Devletin, hükümranlık haklarını kullandığı alanlardan biri de vergi, resim ve harç koyma yetkisidir. Bu yetkinin keyfilikten uzak, adaletli ve dengeli olarak kullanılabilmesi için devletlerin kuruluş sözleşmesi niteliğinde olan Anayasa'dan sonra en üst norm olan kanun ile kullanılması zorunluluğu da hukuk devleti olmanın bir gereğidir.

Vergi, resim ve harç koyma kavramı içine, konulan vergi veya mali yükümden muaflık ve istisna kavramları da girmektedir. Anayasa'nın eşit önemde bulunan konulardan bir kısmı için yasa hükmünü zorunlu sayarken diğerleri için zorunlu saymamış olması düşünülemez. Bu bakımdan yükümlülüklerin, belli başlı unsurları da açıklanarak ve temel hukuki çerçeveleri kesin çizgilerle belirtilerek yasayla düzenlenmeleri, vergi unsurlarının açık bir şekilde yasada yer alması ve uygulayanların anlayışına ve yorumuna bırakılmaması zorunludur.

Yönetmelik'in dayanağı olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 43. maddesinde yönetmelik çıkarma konusunda verilen yetkinin kapsamı ve sınırı açıkca düzenlenmiştir. Buna göre çıkarılacak yönetmeliğin kapsamı, bağlama kütüğüne kayda ilişkin usul ve esaslar ile yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğinin belirlenmesi ile sınırlı olup bunun dışında yönetmelik dava konusu edilen vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklere yönelik düzenlemeye ilişkin bir yetkiyi ise hiçbir şekilde içermemektedir. Öte yandan yukarıda değinilen açıklamalar çerçevesinde ve hukuk devleti ilkesinin gereği olarak anılan düzenlemelerin kanunla yapılması gerekmektedir.

Nitekim dava konusu yönetmeliğin dayanağı olan 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlükten kaldırdığı 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye 5897 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile eklenen Ek 12. maddesi ile yukarıda açıklamasına yer verilen kurala uygun şekilde düzenleme yapılmıştır.

Bu durumda, Anayasa'da yer alan kural gereği kanunla düzenleme yapılması gereken bir konuda normlar hiyerarşisine göre alt norm niteliğinde olan yönetmelikle düzenleme yapılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Daire, bu gerekçe ile düzenleyici işlemin iptal istemine konu kısımlarını iptal etmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı derneğin dava konusu edilen mevzuat hükümleri uyarınca herhangi bir hakkının ya da menfaatinin ihlâl edilmediği, dolayısıyla davanın öncelikle ehliyet yönünden reddinin gerektiği, bunun yanıda teknelerin bağlama kütüğüne kaydında alınan harçların Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliği'nden değil 492 sayılı Harçlar Kanunu'ndan kaynaklandığı ve söz konusu harçların Bakanlıkça Yönetmelik uyarınca değil Harçlar Kanunu uyarınca tahsil edildiği, Yönetmelik ile Kanun'da belirtilen harçlar ve muafiyetler konusunda yeni bir düzenleme getirilmediği, sadece açıklayıcı hükümlere yer verildiği, zira, harcın ödenmesi,

miktarı, kim tarafından ödeneceği hususları ile muafiyetlerin tamamının Kanun'da emredici olarak düzenlendiği, Yönetmelik'te yer alan düzenlemelerin de Kanun'da yer verilen düzenlemeler ile aynı doğrultuda olduğu belirtilerek aksi yöndeki gerekçeyle verilen isteme konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Cevap verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'NİN DÜŞÜNCESİ

Bir kısım hükümlerinin iptali istenen Yönetmelik'in dayanağı olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 43. maddesinde yönetmelik çıkarma hususunda verilen yetkinin konu bakımından kapsamı ve sınırı açıkça düzenlenmiştir.

Buna göre çıkarılacak yönetmeliğin kapsamı, bağlama kütüğüne kayda ilişkin usul ve esaslar ile yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğinin belirlenmesi ile sınırlı olup bunun dışında vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklere yönelik düzenlemeye ilişkin bir yetkiyi ise içermemektedir.

Kaldı ki, böyle bir yetkiyi içermiş olsa dahi mülkiyet hakkına ilişkin düzenlemelerin kanun hükmünde kararname ile yapılamayacağı yönündeki mülga Anayasa hükmü dikkate alındığında bu yönde bir yetkiyi içeren kanun hükmünde kararnameye istinaden çıkarılacak yönetmeliğin de hukuka uygunluğundan söz edilemeyecektir.

Bu durumda, 25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliğinin sadece kanunla düzenleme yapılabilecek bir alanda hükümler içeren dava konusu edilen kısımlarının konu bakımından yetki yönüyle hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığından temyize konu kararda sonucu itibariyle hukuka aykırılık bulunmadığı, davalının temyiz isteminin bu gerekçeyle reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunca, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasanın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiş; 35. maddesinde, herkesin mülkiyet ve miras haklarına sahip olduğu ve bu hakların ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği, mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı düzenlenmiştir.

Anayasanın "Vergi ödevi" başlıklı 73. maddesinde, herkesin kamu giderlerini karşılamak üzere malî gücüne göre vergi ödemekle yükümlü olduğu, vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı ifade edilmiştir.

25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliğinin ve yönetmeliğin dayanağı 01/11/2011 tarih ve mükerrer 28102 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin çıkarıldığı dönemde yürürlükte bulunan Anayasanın 91. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği, ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temek haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği hüküm altına alınmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde iptal davası, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; ayrıca idari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu belirtilmiştir.

01/11/2011 tarih ve mükerrer 28102 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 9. maddesinde, Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün görevleri. 28. maddesinde ise Bakanlık hizmet birimlerinin ortak görevleri düzenlenmiş.

"Bağlama kütüğü" başlıklı 43. maddesinde, Türk Uluslararası Gemi Siciline tescilli olanlar ve Milli Gemi Siciline tescili zorunlu olanlar dışındaki ticari veya özel kullanıma mahsus gemi, deniz ve içsu araçlarının malikleri veya işletenlerinin söz konusu araçlarını bağlama kütüğüne kaydettirmek zorunda oldukları, bağlama kütüğüne kayda ilişkin usul ve esaslar ile yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğinin yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen Kanun Hükmünde Kararname'ye istinaden çıkarılan 25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliği'nin davacı tarafından iptali istenen hükümlerini içeren düzenlemeleri ise şu şekildedir:

"Amaç

MADDE 1 – (1) Bu Yönetmeliğin amacı; bağlama kütüğüne ilişkin usul ve esaslar ile uygulanacak mali hükümler, idari yaptırımlar, yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğine ilişkin hususları belirlemektir.

Ruhsatname vizesi

MADDE 19 – (1) Ruhsatnameler harca tabi olup olmadığına bakılmaksızın, düzenleme veya vize geçerlilik tarihinden itibaren beş yıla kadar vize edilebilir. Ruhsatname vize harcı, cari yıl harç miktarı ile vize edilen yıl sayısının çarpılması suretiyle hesaplanır.

(2) Vize geçerlilik tarihinin hesaplanmasında ruhsatname düzenlenme tarihi esas alınır.

(3) Süresinde vize edilmeyen ruhsatnameler vize edildiği tarihe kadar geçersizdir. Zamanında vize işlemi yapılmayan gemi, deniz ve içsu aracı sefere çıkamaz. Çıkanlar, seferden men edilerek en yakın limanda bağlanır.

(4) Vize işlemleri, ruhsatname düzenlemeye yetkili tüm başkanlıklar tarafından yapılabilir. Vize işlemleri için, istenecek belge ve kayıtları belirlemeye Bakanlık yetkilidir.

Ruhsatname harcı

MADDE 25 – (1) Gemi, deniz ve içsu araçlarına düzenlenecek ruhsatnameler ve bunların vizeleri, 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanununa bağlı (8) sayılı tarifenin “XIII- Bağlama kütüğü ruhsatnamelerinden ve bunların vizelerinden alınacak harçlar” bölümünde belirlenen harca tâbidir. Ruhsatnamenin düzenlendiği yıl ayrıca vize harcı alınmaz.

(2) Harç, ruhsatnamenin düzenlendiği veya vize işleminin yapıldığı tarihte doğar.

(3) Harç kapsamındaki gemi, deniz ve içsu araçlarının ruhsatnamelerindeki bilgilerde değişiklik olması nedeniyle yeniden düzenlenmesi halinde ruhsatname harcı alınır.

(4) Yeni ruhsatnameye, iptal edilen ruhsatnamedeki vize tarihi kayıt edilerek vize harcının süresinde alınması sağlanır.

(5) Ruhsatname düzenlenebilmesi veya vize işleminin yapılabilmesi için, harcın peşin olarak ödenmesi gerekir. Harç genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere tahsil edilir.

(6) Harca tabi olmayan gemi, deniz ve içsu araçlarına, düzenlenen ruhsatnameler için en düşük harç oranının ¼’ü oranında ücret alınır. Bu ücret, Liman Başkanlıkları tarafından tahsil edilmesi halinde Bakanlık Döner Sermaye İşletmesine, Belediye Başkanlıkları tarafından tahsil edilmesi halinde kendi bütçelerine gelir kaydedilir.

(7) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer hususlar Bakanlık ile Maliye Bakanlığınca belirlenir.

İstisna ve muafiyetler

MADDE 26 – (1) Münhasıran deniz taşımacılığı ve balıkçılık faaliyetinde kullanılan gemi, deniz ve içsu araçları için yapılacak ruhsatname işlemleri 492 sayılı Harçlar Kanununa bağlı (8) sayılı tarifenin “XIII- Bağlama kütüğü ruhsatnamelerinden ve bunların vizelerinden alınacak harçlar” bölümünde belirtilen harçlardan müstesnadır.

(2) Gemi, deniz ve içsu araçlarından;

a) Münhasıran balıkçılık faaliyetinde kullanılanlar, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca verilen ruhsat tezkerelerine göre,

b) Münhasıran deniz taşımacılığı faaliyetinde kullanılanlar ise, Avrupa Birliği mevzuatına uyumlu gemi tiplerine uygun olarak düzenlenen tonilato belgelerine göre,

Bakanlıkça kayıt altına alınarak belgelendirilir.

(3) Bu kapsama giren gemi, deniz ve içsu araçları için ruhsatname düzenlenirken; münhasıran balıkçılık faaliyetinde kullanılan araçların ruhsatnamelerine “balıkçılık”; münhasıran deniz taşımacılığı faaliyetinde kullanılan araçların ruhsatnamelerine “taşımacılık” ibareleri, “harçtan muaftır” ibaresi ile birlikte işlenir. Bu kapsamda yer almayan gemi, deniz ve içsu araçları için söz konusu ibareler kullanılmaz.

(4) Bağlama kütüğüne kayıtlı ve geçerli ruhsatnameye sahip gemi, deniz ve içsu araçları, her türlü gemi sağlık resmi ve fener ücretinden muaftır."

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Usul Yönünden:

Davalı tarafından, dava konusu edilen mevzuat hükümleri uyarınca davacının herhangi bir hakkının ya da menfaatinin ihlâl edilmediği, dolayısıyla davanın öncelikle ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.

Davacı derneğin tüzüğünde belirtilen amaç ve çalışma konuları dikkate alındığında sübjektif ehliyet şartının gerçekleştiği anlaşıldığından dava açma ehliyetinin bulunduğu sonucuna varılmıştır.

Esas Yönünden:

Harçlar, kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak tahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın karşılığıdır. Başka bir anlatımla harç, idarece yapılan bir hizmetten yararlananlardan bu hizmet dolayısıyla alınan para, diğer bir deyimle verginin özel ve ayrık bir türüdür.

Anayasa'nın 73. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin kamu giderlerini karşılamak üzere mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü olduğu belirtilmiş, diğer fıkralarında da bu yükümlülüğün ilkeleri gösterilmiştir. Devletin vergilendirme yetkisi, Anayasa'nın 73. maddesinde yer alan verginin kanuniliği, mali güce göre ödenmesi, genelliği, vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı ilkeleri yanında Anayasa'nın genel ilkeleri ile de sınırlandırılmıştır.

Verginin kanuniliği ilkesi takdire dayalı keyfî uygulamaları önleyecek sınırlamaların kanunda yer almasını gerektirmekte ve vergi yükümlülüğüne ilişkin düzenlemelerin konulması, değiştirilmesi veya kaldırılmasının kanun ile yapılmasını zorunlu kılmaktadır.

Anayasa koyucu, her çeşit mali yükümlülüğün kanunla konulmasını öngörürken keyfî ve takdire dayalı uygulamaları önlemeyi amaçlamıştır. Kanun koyucunun yalnız konusunu belli ederek bir mali yükümlülüğün ilgililere yükletilmesine izin vermesi, bunun kanunla konulmuş sayılabilmesi için yeterli değildir. Bireylerin sosyal ve ekonomik durumlarını etkileyecek keyfî uygulamalara neden olmaması için vergilendirmede vergiyi doğuran olay, yükümlü, vergilerin matrah ve oranlarının yukarı ve aşağı sınırları, tarh, tahakkuk ve tahsil usulleri ile yaptırımları gibi belli başlı temel ögelerinin yasalarla belirlenmesi gerekir.

Öte yandan, Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Vergilendirme alanında idare, tesis ettiği düzenleyici işlemler yanında bu işlemlere istinaden gerçekleştirilen tek yanlı ve icrai nitelikteki idari işlemlerle vergi mükelleflerinin başta mülkiyet hakkı olmak üzere temel hak ve özgürlüklerine müdahale edebilmektedir.

Anayasa'nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, 35. maddesinde ise mülkiyet hakkının ancak kanunla sınırlanabileceği ifade edilmiştir. Anayasa'nın mülga 91. maddesindeki kuraldan ise mülkiyet hakkına ilişkin düzenlemelerin kanun hükmünde kararnameyle dahi yapılamayacağı anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, bir idari makamın hangi konuda karar almaya yetkili ise sadece o konuda karar alabilmesi durumunu ifade eden konu bakımından yetki kuralı gereğince bir idari makamın yasama veya yargı organlarının yetki sahasına giren bir konuda karar alması durumunda konu bakımından yetkisizlik söz konusu olacaktır (Gözler 2010, İdare Hukuku Dersleri, s. 317-318).

Bir kısım hükümlerinin iptali istenen Yönetmelik'in dayanağı olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 43. maddesinde yönetmelik çıkarma hususunda verilen yetkinin konu bakımından kapsamı ve sınırı açıkça düzenlenmiştir.

Buna göre çıkarılacak yönetmeliğin kapsamı, bağlama kütüğüne kayda ilişkin usul ve esaslar ile yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğinin belirlenmesi ile sınırlı olup bunun dışında vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklere yönelik düzenlemeye ilişkin bir yetkiyi ise içermemektedir.

Kaldı ki, böyle bir yetkiyi içermiş olsa dahi mülkiyet hakkına ilişkin düzenlemelerin kanun hükmünde kararname ile yapılamayacağı yönündeki Anayasa hükmü dikkate alındığında bu yönde bir yetkiyi içeren kanun hükmünde kararnameye istinaden çıkarılacak yönetmeliğin de hukuka uygunluğundan söz edilemeyecektir.

Bu durumda, 25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliğinin sadece kanunla düzenleme yapılabilecek bir alanda hükümler içeren dava konusu edilen kısımlarının konu bakımından yetki yönüyle hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığından temyize konu kararda sonucu itibariyle hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

X - KARŞI OY

5987 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile 491 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen ek 12. madde ile ilk defa bağlama kütüğünün ihdası üzerine eş zamanlı olarak anılan Kanun'un 4. maddesi ile 492 sayılı Harçlar Kanunu'na bağlı (8) sayılı tarifeye XIII. bölüm eklenmiştir. Bağlama kütüğü ruhsatnamelerinden ve bunların vizelerinden alınacak harçlar başlıklı bu bölümde bağlama kütüklerine kaydedilen gemi, deniz ve içsu araçlarına verilecek ruhsatnamelerden ve bunların vizelerinden alınacak harçlar tespit edilmiş, münhasıran deniz taşımacılığı ve balıkçılık faaliyetinde kullanılan gemi, deniz ve içsu araçları için alınacak ruhsatname ve yapılacak vize işlemlerinin bu bölümdeki harçlardan müstesna olduğu belirtilmiştir.

25/09/2014 tarih ve 29130 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliği'nin iptali istenen kısımları ile 492 sayılı Harçlar Kanunu'na bağlı (8) sayılı tarifenin XIII. bölümünün aynı doğrultuda hükümler içerdiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, anılan Yönetmeliğin iptali istenen hükümlerinin hukuka uygunluğunun 492 sayılı Harçlar Kanunu'na bağlı (8) sayılı tarifenin XIII. bölümünde yer alan düzenlemeler çerçevesinde değerlendirilerek yeniden bir karar verilmesi gerektiğinden, temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.