Yücel Yaşar Başvurusu (B. No: 2013/7199)

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı

göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz

olarak göreve gelmediği gerekçesiyle kınama cezası verildiğini, sendikal

faaliyetlere katılması nedeniyle ceza verilmesinin toplantı ve örgütlenme

özgürlüğüne ilişkin anayasal haklarını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru, 17/9/2013 tarihinde İzmir Bölge İdare Mahkemesi

vasıtasıyla yapılmıştır. Dilekçe ve eklerinin idari yönden yapılan ön

incelemesinde Komisyona sunulmasına engel bir eksikliğin bulunmadığı tespit

edilmiştir.

3. Birinci Bölüm İkinci Komisyonunca, 28/2/2014 tarihinde

kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına, dosyanın Bölüme

gönderilmesine karar verilmiştir.

4. Bölüm başkanı tarafından 13/3/2014 tarihinde kabul

edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

5. Başvuru konusu olay ve olgular 13/3/2014 tarihinde Adalet

Bakanlığına bildirilmiştir. Adalet Bakanlığı görüşünü 14/4/2014 tarihinde

Anayasa Mahkemesine sunmuştur.

6. Adalet Bakanlığı tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan

görüş başvurucuya 28/4/2014 tarihinde bildirilmiştir. Başvurucu, Bakanlık

görüşüne karşı 2/5/2014 tarihinde beyanda bulunmuştur.

III. OLAYLAR VE OLGULAR

A. Olaylar

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle

olaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucu, Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikası

(Sendika) üyesi ve Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) 6. Bölge

Müdürlüğüne bağlı Urfa İli Akçakale İstasyon Şefliğinde 399 sayılı KHK’ye tabi

tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır. Makasçı da denilen tren teşkil

memurları, kendi başına ve belirli bir süre içerisinde, işle ilgili emniyet

tedbirleri almak, tren dizisi teşkil etmek, trenin istasyona giriş ve çıkışını

sağlamak görev ve işlemlerini yerine getirmektedirler.

9. Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikasının bağlı

olduğu Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonunun (KESK) çağrısı üzerine

25/11/2009 tarihinde, iş bırakma eylemi yapılmış ve iş bırakma eylemine katılan

TCDD çalışanı 16 sendika üyesi işten el çektirilerek açığa alınmıştır.

10. Başvurucunun da kayıtlı olduğu sendika yöneticileri söz

konusu sendika üyelerinin tekrar işe başlatılmaları için bir dizi girişimde

bulunmuş ancak sonuç alamamıştır. Bunun üzerine Sendika yönetimi 12/12/2009

tarihinde toplanarak işten el çektirilen görevlilerle dayanışmak, bu kişilerin

işe tekrar başlatılmalarını sağlamak ve idareyi uyarmak amacıyla tüm Türkiye’de

1 günlük işe gelmeme eylemi yapılmasına karar vermiştir. Söz konusu eylem

16/12/2009 tarihinde yapılmış ve başvurucu, bahsi geçen tarihte iş bırakma

eylemine katılmıştır.

11. Başvurucunun bağlı olduğu TCDD Genel Müdürlüğü Yüksek

Disiplin Kurulu, 14/12/2011 tarihli kararı ile mazeretsiz olarak işe gelmediği

gerekçesiyle başvurucuyu kınama cezası ile cezalandırmıştır.

12. Başvurucu, hakkında verilen disiplin cezasının iptali

istemiyle Şanlıurfa İdare Mahkemesine iptal davası açmış, Mahkemenin 15/10/2012

tarihli kararı ile dava reddedilmiştir. İlk Derece Mahkemesinin gerekçesinin

ilgili kısmı şöyledir:

“Dava dosyasının incelenmesinden, 25.11.2009

tarihinde yapılan bir günlük iş bırakma eyleminden ötürü görevden

uzaklaştırılan 16 personelin görevlerine iade edilmeleri için TCDD Genel

Müdürlüğü'ne bağlı 6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil

memuru olarak görev yapan davacının, üyesi olduğu Sendikanın aldığı karar

doğrultusunda 16.12.2009 tarihinde 1 günlük iş bırakma eylemine katıldığı, TCDD

Teftiş Kurulu Müfettişliğince söz konusu eyleme katıldığı tespit edilen

personel hakkında başlatılan disiplin soruşturması sonucu düzenlenen 10.02.2010

tarih ve 2010/241-1 sayılı soruşturma raporunda, söz konusu eyleme, 6.Bölge

Müdürlüğü Merkezi ile Yol, Hareket ve Tesisler Müdürlüğü işyerlerinde toplam 253

personelin katıldığı, bu personelden büro hizmetlerinde çalışanların

bazılarının izinsiz ve mazeretsiz olarak mesaiye gelmediği, mesaiye gelenlerin

de görev yapmadıkları, trenlerde görevlendirilen personelin 15.12.2009

tarihinde saat 24:00'a kadar görev yaparak bu saatten sonra görevli olduğu

treni, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak trafiğini devam ettirmedikleri,

bazı personelin görevlendirildiği trene gelmediği, gelenlerin de trenlerde

görev almadıkları, görevi kabul etmedikleri, istasyon, gar ve depo manevraları

ile nezaret görevleri ve istasyon, gar ve depo nöbetine tefrik edilen

personelden de 15.12.2009 tarihinde nöbet görevine gelenlerin saat 24:00'a

kadar çalıştıkları, bu saatten sonra çalışmadıkları, görevi bıraktıkları, bazı

personelin 16.12.2009 tarihinde görevine ve nöbetine gelmediği, bazılarının da

görevine ve nöbetine gelmekle birlikte çalışmadığı, bu personelin işyeri

amirlerinin tüm ısrarlarına rağmen, sendikalarının aldığı karar gereğince

eylemde olduklarını beyan ederek görevi kabul etmediklerinin tespit edildiği,

iş bırakma eylemine katılan personelin ifadelerinde, 16 sendika üyesinin işine

iade edilmemesi nedeniyle Anayasa'nın 2., 51. ve 90. maddeleri, 87 ve 151

sayılı ILO Sözleşmeleri, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11.maddesi ve

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları gerekçe gösterilerek değinilen iş

bırakma eylemine katıldıklarını beyan etmiş olsalar da, eyleme katılan

personelin, büro hizmetlerinde çalışanların izinsiz ve mazeretsiz olarak işe

gelmemeleri sonucu büro hizmetlerinin aksamasına neden oldukları, istasyon,

gar, atölye ve depo nöbetine gelmeyen veya gelip de 15.12.2009 tarihinde saat

24:00'dan itibaren görev yapmayan personelin, kuruluş faaliyetlerinin

yürütülmesini engelledikleri, görevli oldukları treni, merkezi gar ve

istasyonlarda bıraktıkları ve bu yolla trendeki yolcuların mağduriyetine sebep

oldukları, kuruluş hizmetlerinin durmasına, aksamasına, ayrıca yazılı ve görsel

basında itibarının zedelenmesine neden oldukları, bu şekilde TCDD Personel

Yönetmeliği'nin 26.maddesine aykırı davrandıkları, eylem nedeniyle yük ve yolcu

taşıma faaliyetlerinin aksadığı, 11 yolcu treninin merkezi gar ve istasyonlarda

bırakılarak devamının temin edilmediği, trendeki yolcuların mağdur edildiği, 56

yolcu treni seferinin de personel temin edilememesi sebebiyle iptal edildiği,

gar ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış

yerlerine ulaştırılmaları için anlaşma yapılan otobüs firmalarına yolcu taşıma

ücreti ödendiği, yine eylem nedeniyle 15.12.2009 tarihinde saat 24:00'dan sonra

trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda

bırakıldığı, 16.12.2009 tarihinde trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de

seferlerinin iptal edildiği belirtildikten sonra 16.12.2009 tarihinde iş

bırakma eylemine katıldığı belirlenen davacının, Yönetmeliğin 100. maddesinin

5. fıkrası uyarınca aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasının, ancak

disiplin cezasının tayininde hizmet süresi ve olumlu sicilinin dikkate

alınmasının uygun olacağı kanaatine varıldığı, TCDD Yüksek Disiplin Kurulunca

davacı hakkında söz konusu soruşturma raporu ile disiplin yönünden getirilen

teklifin uygun görülerek 14.10.2011 tarih ve 11/51 sayılı kararla, davacının

toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağını ihlal ettiğinden bahisle TCDD

Personel Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 5. fıkrası gereğince ve aynı

Yönetmeliğin 105. maddesi uyarınca bir alt cezanın tatbiki suretiyle kınama

cezası ile cezalandırıldığı, bu kararın 05.03.2012 tarihinde davacıya tebliği

üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacının kendi beyanı ile

hakkında yürütülen disiplin soruşturması sonucu düzenlenen soruşturma raporu ve

ekinde yer alan bilgi ve belgelerden, üyesi olduğu Birleşik Taşımacılık

Çalışanları Sendikası ile bu Sendikanın bağlı bulunduğu Kamu Emekçileri

Sendikaları Konfederasyonu'nun almış olduğu karar gereğince 16.12.2009

tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katıldığı sabit olup, yukarıda

aktarılan mevzuat hükümleri ile olayın meydana geliş şekli dikkate alındığında

söz konusu eylemin sendikal faaliyet olarak nitelendirilmesine imkan

bulunmadığı açıktır.

Nitekim, davacının TCDD Personel

Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 1.fıkrasında belirtilen özürsüz olarak 1 veya 2

gün göreve gelmemek fiilinden ötürü değil, aynı maddenin 5.fıkrasında

düzenlenen; kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve emirlerde yazılı olan

görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın yerine getirmemek veya

eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın uygulanmasını zorunlu kıldığı

hususları yapmamak veya yasakladığı işleri yapmak, fiilini işlediğinden bahisle

disiplin cezası ile tecziye edildiği, söz konusu eylemin ise, gerek 399 sayılı

Kanun Hükmünde Kararnamenin 19. maddesi, gerekse TCDD Personel Yönetmeliğinin

26.maddelerinde belirtilen "yasaklanan işler" kapsamında olduğu,

davacının sözü edilen mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek

demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün

önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet verdiği açıktır.

Bu durumda, TCDD Genel Müdürlüğü'ne bağlı

6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil memuru olarak görev

yapan davacının, 16.12.2009 tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katılmakla

mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek demiryolu ulaşım

hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün önemli ölçüde

engellenmesine sebebiyet verdiği anlaşıldığından, eylemine uyan disiplin

cezasının bir alt cezası olan kınama cezası ile cezalandırılması yönünde tesis

edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.”

13. Başvurucu, ilk derece mahkemesinin kararına itiraz etmiş,

Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 3/4/2013 tarihli kararı ile ilk derece

mahkemesinin kararı onanmıştır.

14. Başvurucunun karar düzeltme istemi de Gaziantep Bölge

İdare Mahkemesinin 11/7/2013 tarihli kararı ile reddedilmiştir. Nihai karar

başvurucuya, 20/8/2013 tarihinde tebliğ edilmiştir.

15. Başvurucu, 17/9/2013 tarihinde Anayasa Mahkemesine

bireysel başvuruda bulunmuştur.

B. İlgili Hukuk

16. 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun

“Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı”

kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:

“Devlet memurlarının kamu hizmetlerini

aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya

görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte

Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu

doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır”.

17. 657 sayılı Kanun’un “Disiplin

cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar

başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Devlet memurlarına verilecek disiplin

cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

…

C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti

yapılmasıdır.

Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve

haller şunlardır:

…

b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve

gelmemek,

…”

18. 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi şöyledir:

“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma,

kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe

ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz

edilebilir.

İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği

tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin

cezaları kesinleşir.

İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar

ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını

vermek zorundadır.

İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı

gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.

Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna

başvurulabilir.”

19. 22/1/1990 tarih ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri

Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı

Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’nin “Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı”

kenar başlıklı 19. maddesi şöyledir:

“Sözleşmeli personelin, teşebbüs veya bağlı

ortaklığın hizmetlerini aksatacak şekilde kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri

veya görevlerine gelmemeleri veya göreve gelipte

hizmetlerin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve

hareketlerde bulunmaları, toplu olarak söz veya yazı ile müracaat ve

şikâyetleri yasaktır.”

20. 9/2/1993 tarihli TCDD Personel Yönetmeliği’nin

(Yönetmelik) “Toplu Eylem ve Hareketlerde

Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:

“Birden fazla personelin toplu olarak aynı

konuda söz ve yazı ile müracaatları ve şikâyetleri yasaktır. Kuruluş

personelinin, hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak

birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelip de

Kuruluş hizmetlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem

ve hareketlerde bulunmaları yasaktır.”

21. Yönetmeliğin “Aylıktan

Kesme Cezasını Gerektiren Fiiller ve Haller” kenar başlıklı 100.

maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:

“Aşağıda yazılı fiil ve hallerde aylıktan

kesme cezası verilir.

…

5) Kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve

emirlerde yazılı olan görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın

yerine getirmemek veya eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın

uygulanmasını zorunlu kıldığı hususları yapmamak veya yasakladığı işleri

yapmak, Bu yüzden Kuruluş zararı meydana gelmişse bir

üst derece ceza verilir.”

22. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/5/2013 tarih

ve E.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı ilamının ilgili kısmı şöyledir:

“…

Uyuşmazlıkta, davacının, üyesi bulunduğu

sendikanın yetkili kurullarınca alınan karara uyarak 11/12/2003 tarihinde 1 gün

göreve gelmeme eyleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-b maddesi

kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin tespiti önem taşımaktadır.

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının

90. maddesinin son fıkrasında; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya

aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/2004 - 5170 S.K./7.mad) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş

temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla

kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek

uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri

esas alınır.” hükmü yer almıştır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Dernek

kurma ve toplantı özgürlüğü”nün düzenlendiği 11.

maddesinde; herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca

çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve sendikalara

katılmak haklarına sahip olduğu, bu hakların kullanılmasının, demokratik

toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenliğin, kamu

emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi,

sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması

amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlandırılabileceği, bu maddenin, bu hakların

kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devletin idare

mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel

olmadığı kuralına yer verilmiştir.

Avrupa

İnsan Hakları Mahkemesi 15/09/2009 tarihli, Kaya ve Seyhan - Türkiye kararında

(application no. 30946/04);

Eğitim-Sen üyesi öğretmenlere, 11/12/2003 tarihinde KESK’in

çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun

tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları

nedeniyle 11/12/2003 tarihinde göreve gelmedikleri için uyarma cezası

verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin

çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan

vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezasının

“acil bir sosyal ihtiyaca” tekabül etmediği ve bu nedenle “demokratik bir

toplumda gerekli” olmadığı sonucuna varmış, bunun sonucu olarak, bu davada,

başvuranların AİHS’nin 11. maddesi anlamında gösteri yapma özgürlüğünü etkili

bir şekilde kullanma haklarının orantısız olarak çiğnendiği gerekçesiyle Avrupa

İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlal edildiğine karar vermiştir.

Bu durumda, davacının, sendikal faaliyet

gereği, 11/12/2003 tarihinde göreve gelmeme eyleminin özürsüz olarak bir veya

iki gün göreve gelmemek fiili kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal

faaliyet kapsamında bir gün göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak kabulü

gerektiğinden, disiplin suçu teşkil etmeyen eylem nedeniyle davacıya 657 sayılı

Kanunun 125/C-b maddesi uyarınca aylıktan kesme cezası verilmesine ilişkin dava

konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır.

…”

IV. İNCELEME VE GEREKÇE

23. Mahkemenin 25/3/2015 tarihinde yapmış olduğu toplantıda,

başvurucunun 17/9/2013 tarih ve 2013/7199 numaralı bireysel başvurusu incelenip

gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

24. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı

göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz

olarak göreve gelmediği gerekçesiyle hakkında kınama cezası verildiğini,

sendikal faaliyetlere katıldığı gerekçesiyle ceza verilmesi nedeniyle Avrupa

İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11. maddesinin ihlali edildiğini ileri

sürmüştür.

B. Değerlendirme

1. Kabul

Edilebilirlik Yönünden

25. Başvurucu,

Sözleşme’nin 11. maddesi ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin

anayasal haklarının ihlal edildiğini iddia

etmiştir.

26. Bakanlık

görüşünde başvurucunun dile getirdiği şikayetlerin Anayasa’nın 51., 53. ve 54.

maddeleri ile Sözleşme’nin 11. maddesinde tanımlanan, toplantı ve örgütlenme

özgürlüğüne ilişkin olduğu belirtilmiştir.

27. Başvurucunun şikâyet ettiği koşullar ve şikâyetlerini

dile getirme biçimi dikkate alınarak bu şikâyetlerin Anayasa’nın 51. maddesi

bağlamında incelenmesi gerekmektedir.

28. Başvurucunun, sendikal faaliyete katıldığı gerekçesiyle

cezalandırılması nedeniyle Anayasal haklarının ihlal edildiğine ilişkin

şikâyetleri açıkça dayanaktan yoksun değildir. Ayrıca başka bir kabul

edilemezlik nedeni de bulunmadığı için başvurunun kabul edilebilir olduğuna

karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

29. Başvurucu, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) daha

önce benzer başvurularda ihlal kararı verdiğini ayrıca Danıştayın

da istikrar kazanmış içtihatlarında sendikal faaliyet kapsamında göreve

gelinmemesi fiilinin mazeret olarak kabul edildiğini hatırlatmıştır.

30. Başvurucu, iç hukuk ve uluslararası hukukta tanınan

haklara dayanarak, demokratik tepkisini göstermek amacıyla söz konusu etkinliğe

katıldığını, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının insan hakları

sözleşmeleri, Anayasa ve mahkeme kararları ile kesin biçimde tanındığını

belirtmiştir.

31. Bakanlık görüşünde, AİHM’in

içtihatları hatırlatılarak başvuruya konu müdahalenin demokratik bir toplumda

gerekli olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılması gerektiği

belirtilmiştir.

32. Başvuruya benzer olaylarda uygulanacak ilkeler 18/9/2014

tarih ve 2013/8463 sayılı bireysel başvuru kararında ortaya konulmuştur. Mevcut

başvuruda, sözü geçen kararda belirtilen ilkelerden ayrılmayı gerektirecek bir

yön bulunmamaktadır.

33. Buna karşın Anayasa Mahkemesinin görevi iç hukuktaki bir

kural veya önlemin kamu gücünü kullanan organlarca yorumlanışını Anayasa’nın

amacı ve konusu ile bağdaşır olup olmadığı yönünden ele almaktır. Bu sebeple de

Anayasa Mahkemesi, mahkemeler veya kamu gücünü kullanan diğer organlarca bir

kural hakkındaki yorumu dikkate almakla birlikte Anayasal hakların etkili ve

gerçek bir korunmasının sağlanmasını amaçlamakta ve kendisine gelen şikâyetleri

incelerken başvuruya özgü koşulları göz önünde bulundurmaktadır.

34. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini

korumak için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum meydana getirerek bir

araya gelme özgürlüğünü ifade etmektedir. “Örgütlenme”

kavramının Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı

olarak ve eşgüdüm içerisinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme

olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu

olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 30).

35. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak

amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı sağlıklı bir toplumun önemli bir

bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir “örgüt”,

devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara

sahiptir. İstihdam alanında kendi üyelerinin menfaatlerinin korunmasını

amaçlayan örgütler olan sendikalar, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için

kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olan

örgütlenme özgürlüğünün önemli bir parçasıdır (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §

31).

36. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal,

kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika

hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya

gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle bağımsız

bir hak değil, örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olarak

görülmektedir (Belçika Ulusal Polis

Sendikası/Belçika, B.

No: 4464/70, 27/10/1975, § 38).

37. Sendika hakkı ve sendikal faaliyetler Anayasa’nın Sosyal

ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümünde, 51 ila 54. maddeleri arasında

düzenlenmiştir. Sendika kurma veya sendikalara üye olma özgürlüğü hakkı ise

Anayasa’nın 51. maddesinde yer almaktadır.

38. Anayasa’nın “Sendika

kurma hakkı” başlıklı 51. maddesi şöyledir:

“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma

ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek

için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara

serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse

bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.

Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik,

kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının

hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.

Sendika kurma hakkının kullanılmasında

uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.

…

İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu

alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine

uygun olarak kanunla düzenlenir.

Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri,

yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi

esaslarına aykırı olamaz.”

39. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak

ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren başta Örgütlenme Özgürlüğü Sözleşmesi

ile Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi olmak üzere ilgili

Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır.

Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin

kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından

yorumlanan güvencelerin de göz önüne alınması gerekir.

40. Anayasa’nın 51. maddesi, devlet için hem negatif hem de

pozitif yükümlülükler getirmektedir. Devletin, 51. madde çerçevesinde,

bireylerin ve sendikanın örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmemeye yönelik

negatif yükümlülüğü, 51. maddenin ikinci ila altıncı fıkralarında yer alan

gerekçelerle müdahaleye izin veren koşullara tabi tutulmuştur. Öte yandan her

ne kadar sendika hakkının asıl amacı, “bireyi,

korunan hakkın kullanılmasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı

korumak ise de, bundan başka, korunan haklardan etkili bir şekilde yararlanmayı

güvence altına almaya yönelik pozitif yükümlülükler de olabilir”

(bkz. Wilson, Ulusal Gazeteciler Sendikası

ve Diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 30668/96, 30671/96 ve 30678/96, 2/10/2002, § 41).

41. Aslında, devletin pozitif ve negatif yükümlülükleri

arasında kesin ayrımlar yapmak her zaman olanaklı değildir. Buna karşın

devletin bu her iki yükümlülüğüne ilişkin olarak da uygulanacak ölçütlerde de

bir değişiklik olmamaktadır. Devletin ister pozitif ve isterse de negatif

yükümlülüğü söz konusu olsun bireyin ve bir bütün olarak toplumun çatışan

menfaatleri arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir (bkz. Sorensen ve Rasmussen/Danimarka, B.

No: 52562/99 ve 52620/99, 11/1/2006, § 58). Anayasa Mahkemesi bu adil

dengenin kurulup kurulmadığına karar verirken, kamu gücünü kullanan organların

bu alanda belirli bir takdir marjına sahip olduğunu göz önünde bulunduracaktır.

42. Sınırlanabilir bir hak olan sendika hakkı Anayasa’da yer

alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir. Anayasa’nın 51.

maddesinin ikinci ve izleyen fıkralarında sendika hakkına yönelik sınırlama

sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da

bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve özgürlüklerin

sınırlandırılmasında Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütler göz önüne alınmak

zorundadır. Bu sebeple sendika hakkına getirilen sınırlandırmaların denetiminin

Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa’nın 51.

maddesi kapsamında yapılması gerekmektedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 38).

43. Yukarıda anlatılan ilkeler ışığında, başvuru konusu

olayda, sendika hakkının ihlal edilip edilmediğinin değerlendirilmesinde

öncelikle müdahalenin mevcut olup olmadığı ve daha sonra da müdahalenin haklı

sebeplere dayanıp dayanmadığı değerlendirilecektir.

i. Müdahalenin Mevcudiyeti Hakkında

44. Başvurucu, ülke çapında yapılan bir sendika eylemine

katıldığı için kendisi hakkında kınama cezası verilmesinin sendika hakkına

müdahale teşkil ettiğini iddia etmektedir. Bakanlık görüşünde bu tür cezaların

sendika hakkına müdahale oluşturduğu ifade edilmiştir. Başvurucunun sendikal

faaliyet kapsamında ülke çapında yapılan bir eyleme katılması nedeniyle

cezalandırılması ile başvurucunun sendika hakkına yönelik bir müdahale

yapılmıştır.

ii. Müdahalenin Haklı Sebeplere Dayanması

Hakkında

45. Yukarıda anılan müdahale Anayasa’nın 51. maddesinin

ikinci ile altıncı fıkralarında belirtilen haklı sebeplerden bir veya daha

fazlasına dayanmadığı ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine

getirmediği müddetçe Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerinin ihlalini teşkil

edecektir. Bu nedenle, müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze

dokunmama, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilmiş olma, kanunlar tarafından

öngörülme, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik

Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun

olup olmadığının belirlenmesi gerekir.

1. Müdahalenin Kanuniliği

46. Yapılan müdahalede, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci,

üçüncü ve beşinci fıkralarında yer alan müdahalenin “kanun”la yapılması şartına

aykırılık bulunduğuna ilişkin bir iddiada bulunulmamıştır. Yapılan

değerlendirmeler neticesinde, 657 sayılı Kanun’un “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” kenar başlıklı

26. maddesi ile “Disiplin cezalarının çeşitleri

ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı 125. maddesinin;

399 sayılı KHK’nin “Toplu Eylem ve

Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 19. maddesi ile birlikte

ele alınmak şartıyla Yönetmeliğin “Toplu

Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi ve

Yönetmeliğin “Aylıktan Kesme Cezasını

Gerektiren Fiiller ve Haller” kenar başlıklı 100. maddesinin “kanunilik” ölçütünü karşıladığı sonucuna

varılmıştır.

2. Meşru Amaç

47. Sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi

için bu müdahalenin Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen

millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel

ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve kanunla

yapılmış olması gerekir.

48. Başvurucunun mazeretsiz işe gelmeyerek verilen görevleri

yerine getirmemesi nedeniyle verilen disiplin cezasının Anayasa’nın 51.

maddesinin ikinci fıkrasında sayılan meşru amaçları hedeflemediği söylenemez.

3. Demokratik Bir Toplumda

Gerekli Olma ve Ölçülülük

49. Başvurucu, AİHM’in, Danıştayın ve derece mahkemelerinin benzer davalardaki

içtihatlarını hatırlatmıştır. Başvurucu, söz konusu kurallar ile mahkeme

içtihatları karşısında sendikal faaliyet çerçevesinde iş bırakma eylemine

disiplin cezası uygulanmasının örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu

belirtmiştir.

50. Bakanlık görüşünde, sendika hakkına yönelik müdahalelerin

varlığı halinde alınan önlemleri haklı kılacak gerekçelerin olup olmadığının ve

“sınırlama amacı ile aracı arasında makul

bir dengenin bulunup bulunmadığının” demokratik toplum gerekleri

açısından değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.

51. Sendika hakkı mutlak olmadığından bazı sınırlandırmalara

tabi tutulabilir. Sendika hakkına ilişkin olarak Anayasa’nın 51. maddesinin

ikinci fıkrasında sayılan sınırlandırmaların (bkz. § 41) Anayasa’nın 13.

maddesinin güvencesinde olan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük

ilkeleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı konusunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.

52. Anayasa’nın 13. maddesinin ilk halinin gerekçesinde hak

ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların demokratik rejim anlayışına aykırı

olmaması gerektiği hatırlatılmış; Anayasa’nın 3/10/2001 tarih ve 4709 sayılı

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında

Kanun’un 2. maddesi ile yapılan değişiklik gerekçesinde ise Anayasa’nın 13.

maddesinin Sözleşme’deki ilkeler doğrultusunda

düzenlendiği belirtilmiştir (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 92).

53. 1982 Anayasası’nda belirtilen “demokratik toplum” kavramı, çağdaş ve özgürlükçü bir

anlayışla yorumlanmalıdır. “Demokratik

toplum” ölçütü, Anayasa’nın 13. maddesi ile AİHS’in

bu ölçütün kullanıldığı 9., 10. ve 11. maddeleri arasındaki paralelliği açıkça

yansıtmaktadır. Bu itibarla demokratik toplum ölçütü, çoğulculuk, hoşgörü ve

açık fikirlilik temelinde yorumlanmalıdır (benzer yöndeki AİHM kararları için

bkz. Handyside/Birleşik Krallık, B. No: 5493/72,

7/12/1976, § 49; Başkaya ve

Okçuoğlu/Türkiye, B. No: 23536/94, 24408/94, 8/7/1999, § 61).

54. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında

demokrasilerin, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence

altına alındığı rejimler olduğu vurgulanmıştır. Temel hak ve özgürlüklerin

özüne dokunup tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamalar, demokratik toplum

düzeni gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Bu nedenle, temel hak ve

özgürlükler, istisnaî olarak ve ancak özüne dokunmamak koşuluyla demokratik

toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde ve ancak yasayla

sınırlandırılabilirler (AYM, E.2006/142, K.2008/148, K.T. 24/9/2008). Başka bir

ifadeyle yapılan sınırlama hak ve özgürlüğün özüne dokunarak, kullanılmasını

durduruyor veya aşırı derecede güçleştiriyorsa, etkisiz hale getiriyorsa veya ölçülülük

ilkesine aykırı olarak sınırlama aracı ile amacı arasındaki denge bozuluyorsa

demokratik toplum düzenine aykırı olacaktır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 94).

55. Genel olarak örgütlenme özgürlüğü ve özel olarak da

sendika hakkı Anayasa’da benimsenen temel değerlerden biri olan siyasal

demokrasiyi somutlaştıran özgürlükler arasında yer alır ve demokratik toplumun

temel değerlerinden birini oluşturur. Demokrasinin esasını meselelerin halka

açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturur. Anayasa Mahkemesi

daha önceki kararlarında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık

fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 95). Buna göre

sendika hakkını kullanan bireyler, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik gibi,

demokratik toplumun temel ilkelerinin korumasından yararlanırlar. Başka bir

deyişle şiddete teşvik etme veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı

sürece, sendika hakkı çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların

dile getirilme biçimi yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi,

ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler

demokrasiye hizmet edemez ve hatta tehlikeye düşürür. Hukukun üstünlüğüne

dayanan demokratik bir toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya

başka yollarla dile getirilmesine imkan tanınmalıdır

(B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 52).

56. Hak ve özgürlüklere yapılacak her türlü sınırlamada

devreye girecek bir başka güvence de Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen “ölçülülük ilkesi”dir. Bu ilke, temel hak ve

özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin başvurularda öncelikli olarak dikkate

alınması gereken bir güvencedir. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum

düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri iki ayrı ölçüt olarak düzenlenmiş

olmakla birlikte bu iki ölçüt arasında ayrılmaz bir ilişki vardır. Nitekim

Anayasa Mahkemesi amaç ile araç arasında makul bir ilişki ve dengenin bulunup

bulunmadığını inceler (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 96).

57. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre ölçülülük, temel

hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile araç arasındaki ilişkiyi yansıtır.

Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak

için seçilen aracın denetlenmesidir (B. No: 2012/1051, 20/2/2014, § 84; B. No:

2013/409, 25/6/2014, § 97). Bu sebeple sendika hakkına yapılan müdahalelerde,

hedeflenen amaca ulaşabilmek için seçilen müdahalenin elverişli, gerekli ve

orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.

58. Bu bağlamda, başvuru konusu olay bakımından yapılacak

değerlendirmelerin temel ekseni, müdahaleye neden olan derece mahkemelerinin

kararlarında dayandıkları gerekçelerin sendika hakkını kısıtlama bakımından “demokratik bir toplumda gerekli” ve “ölçülülük ilkesi”ne uygun olduğunun

inandırıcı bir şekilde ortaya konulup konulamadığı olacaktır (B. No: 2013/409,

25/6/2014, § 98).

59. AİHM, konuyla ilgili ilk kararlarından itibaren,

Sözleşme’nin 10. ve 11. maddelerinin ikinci fıkralarında geçen “gerekli” kavramının ne anlama geldiğini

açıklamıştır. AİHM’e göre “gerekli” kavramı, “zorlayıcı

toplumsal bir ihtiyacı” (pressing social need) ima etmektedir (Handyside/Birleşik Krallık, B. No: 5493/72,

7/12/1976, § 48). O halde örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yargısal

veya idari bir müdahalenin, toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp

karşılamadığına bakılması gerekecektir. Bu çerçevede bir müdahale, meşru amaçla

orantılı bir müdahale olmalıdır; ikinci olarak müdahalenin haklılığı için kamu

makamlarının gösterdikleri gerekçeler konuyla ilgili ve yeterli olmalıdır (Stankov ve Ilinden Birleşik

Makedonyalılar Örgütü/Bulgaristan, B. No: 29221/95 29225/95,

2/10/2001, § 87).

60. Dolayısıyla, başvurucunun sendika faaliyetleri

çerçevesinde işe gelmemek şeklindeki eylemine verilen disiplin cezası nedeniyle

müdahale edilen sendika hakkı ile disiplin cezasıyla ulaşılmak istenen kamu

yararı arasındaki dengenin ölçülü olduğunun kabulü halinde, disiplin cezası

verilmesine ve açılan davanın derece mahkemelerince reddedilmesine ilişkin

gerekçelerin inandırıcı, başka bir deyişle ilgili ve yeterli oldukları sonucuna

varılabilir (bkz. B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 57).

61. Dava konusu disiplin cezasının, olayların tamamı ışığında

incelenmesi gerekir. Olay tarihinde başvurucunun bağlı olduğu sendika kararı

ile tüm ülke çapında bir gün işe gelmeme eylemi yapılmasına karar verilmiştir.

Her ne kadar adı geçen Sendika söz konusu eylemi “uyarı grevi” olarak isimlendirmişse de bu eylem, Anayasa’nın

“grev hakkı ve lokavt” kenar

başlıklı 54. maddesinde yer alan ve toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında

uyuşmazlık çıkması halinde işçilerin sahip olduğu grev hakkı ile bir ilgisi

olmayan, sendika üyesi kamu görevlilerinin toplumsal meselelerde seslerini

duyurmayı hedefleyen bir sendikal faaliyettir.

62. Pek çok işkoluna ilişkin olarak gerek idarenin olağan

uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru

konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi

halinde kişinin mazeret iznini kullandığı kabul edilmekte ve disiplin

soruşturması açılmamaktadır. Ne var ki sendika üyelerinin sendikal faaliyet

kapsamında işe gelmemeleri halinde mazeret izinli sayılacakları yönündeki

yerleşik hale gelen idari yargı içtihatlarına rağmen, idarenin ve yargının bir

bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemeleri

bulunmamaktadır. Bu sebeple mevcut başvurudaki gibi durumlarda sendika hakkını

kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi altında kaldıklarını not etmek

gerekir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 59).

63. Öte yandan bir sendikal eylemin tümüyle yasaklanması veya

gerçekleştirilmesinin ağır koşullara bağlanması hakkın özüne zarar vermesi

muhtemel olmakla birlikte mevcut başvurudaki gibi sendika üyelerinin iş bırakma

türü eylemlere katılmasına ilişkin yasal düzenlemeler ve yasal düzenlemelere

bağlı olarak genel düzenleyici işlemler yapmak, yasama ve yürütme organlarının

takdirindedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 60).

64. Buna karşın mevcut başvurunun kendine özgü koşulları

bulunmaktadır. Dava konusu eylem kararı 12/12/2009 tarihinde alınmış ve eylem

günü, tüm ülkede önceden bildirilmiştir. Özel olarak söz konusu eylemin

yapılmasına yetkili merciler tarafından itiraz edilmemiş olmakla birlikte

başvurucunun tabi olduğu 399 sayılı KHK ve buna bağlı Yönetmelik hükümlerine

göre başvurucunun bu tür bir eyleme katılması yasaklanmıştır. Başvurucu, bağlı

olduğu sendikanın söz konusu işe gelmeme eylemine katılması nedeniyle de kınama

cezası ile cezalandırılmıştır.

65. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum

bırakılamayacaklarını not etmek gerekir. Bununla birlikte, demokratik bir

toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı

sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilmesi mümkündür (B. No:

2013/8463, 18/9/2014, § 61). İlk Derece Mahkemesinde görülmekte olan dava

sırasında başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek

bir görevde bulunduğu ileri sürülmüştür.

66. Toplum yaşantısının vazgeçilmez bir parçası olan ulaşım

ve ulaştırma sistemi, ekonomik ve sosyal girdileriyle toplumu sürekli etkileyen

bir yapıya sahiptir. Ulaştırma, üretim sürecinin önemli bir parçasını

oluşturması ve gerektirdiği önemli yatırımların ekonomide yarattığı etkiler açısından

toplumların ekonomik yapıları içinde ağırlıklı bir yere sahiptir. Devletin

temel görevi ise ekonomik ve toplumsal gelişmelerin yarattığı ihtiyaçları

karşılayabilecek şekilde ulaşım kapasitesini yaratan, ülke ve toplum

çıkarlarına uygun ulaşım sistemlerini kurmak ve koordine etmektir. Bu

sebeplerle bir sendikal faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamaların

bireysel ve toplumsal hayatın derin bir şekilde etkileyeceği kabul edilmelidir.

67. Nitekim İlk derece Mahkemesi, söz konusu eylem nedeniyle

bireysel ve toplumsal hayatın etkilenme derecesini değerlendirmiştir. Buna

göre, iş bırakma eyleminin başladığı 15/12/2009 tarihinde saat 24:00’de eyleme

katılanlar görevli olduğu trenleri, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak

trendeki yolcuların mağduriyetine sebep olmuş, bazı personel görevlendirildiği

trene gelmemiş; istasyon ve garlarda manevralarda nezaret görevleri olan

personel bu görevlerini yapmamış, eylem nedeniyle yük ve yolcu taşıma

faaliyetleri aksamıştır. 11 yolcu treni merkezi gar ve istasyonlarda bırakılmış

ve trendeki yolcular mağdur edilmiş; 56 yolcu treni seferi iptal edilmiş, gar

ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış yerlerine

ulaştırılmış trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda

bırakılmış; trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de seferleri iptal

edilmiştir.

68. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum

bırakılmaları hakkın özünü zedeler. Buna karşın başvurucu tren teşkil memuru

olarak görev yapmaktadır ve başvurucunun işe gitmeyerek görevini yerine

getirmemesi nedeniyle tren seferleri yapılamamıştır. Başka bir deyişle

başvurucu, işe gelmediği takdirde bazı büro işlerinin aksamasına neden

olabilecek büro görevlisi değildir ve yaptığı işi bırakması nedeniyle ulusal

ulaşım sisteminin en önemli parçası olan devlet demiryollarının kuruluş

faaliyetleri ve ulaşım hizmetleri yapılamamıştır. Başvuruya konu sendikal

faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamalar, bireysel ve toplumsal

hayatı derin bir şekilde ve doğrudan doğruya etkilemiştir.

69. Verilen ceza hafif olsa da,

başvurucu gibi sendikaya üye kişileri, çıkarlarını savunmak amacıyla yapılan

meşru sendikal faaliyetlere veya eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir

niteliğe sahiptir. Buna karşın somut başvuruda verilen kınama cezasının ölçüsüz

olduğu söylenemez.

70. Açıklanan nedenlerle, her ne kadar başvurucuyu benzer

eylemlere katılmaktan vaz geçirecek niteliğe sahip olsa da şikâyet edilen

kınama cezasının “zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan”

kaynaklanması nedeniyle “demokratik toplumda

gerekli olduğu” sonucuna varılmıştır. Bu sebeple başvurucunun

Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edilmeğine karar verilmesi gerekir.

71. Serruh KALELİ bu görüşe katılmamıştır.

B. Yargılama

giderlerinin başvurucu üzerinde bırakılmasına, OY BİRLİĞİYLE,

25/3/2015 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY

Başvuru konusu iddialar:

Üyesi olduğu sendikanın aldığı iş bırakma eylem kararına uyarak

katıldığı eylem sonrası çalıştığı kurum tarafından kendisine verilen kınama

disiplin cezasının iptali için açtığı idari dava ve karar düzeltme isteminin

reddinin sözleşmenin 11. maddesini ihlal ettiğini ileri sürerek 17.09.2013

tarihinde mahkememize başvurmuştur.

Değerlendirme:

1- Şikayetler Mahkememizce Anayasa’nın 51. maddesi kapsamında

incelemeye alınmış, açıkça dayanaktan yoksun olmayan başvurunun kabul

edilebilir olduğuna karar vermiştir.

2- Mahkememizce, iddianın esas yönünden yapılan incelemesinde;

Başvurucunun cezalandırılmasını sendika hakkına yapılmış bir

müdahale olduğu, müdahalenin kanunilik ve meşruluk ilkelerini taşıdığı, sendika

hakkının mutlak olmayıp sınırlamalara tabi tutulabileceği, bunun Anayasa’nın

13. maddesinde yer alan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük

kriterleri ile denetleneceğini, dava konusu disiplin cezasının olayların

bütününde incelendiğini, sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemenin mazeret

izni olarak sayılacağı yönündeki Türk hukukunda yerleşik hale gelmiş

içtihatların varlığına vurgu yapılmasına rağmen, idare ve yargının bir bütün

olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuatında bulunmadığı belirtilmiş

ise de yargısal içtihatların hizmet ettiği ifade, örgütlenme ve sendikal

özgürlüklerin gelişmesinin demokratik temelli toplumlarda engellememe yönündeki

işlevinin kararda dikkate alınmadığı görülmektedir.

Başvurucunun

çalıştığı ulaşım sektörü (TCDD) nin toplumsal

ekonomide ağırlıklı bir yere sahip olduğu bu nedenle gerekliliği tartışılmaz bu

alanda sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirebileceği, mahkeme kabulünün de

bu yönde olduğu iş bırakma eylemi ile iptal edilen satırlar yönünden tren

yolcularının mağduriyetlerine sebep olunmasının bireysel ve toplumsal hayatı

derin ve doğrudan etkilediği, bu nedenle verilen cezanın demokratik toplumda

gerekli ve ölçülü olduğu düşünceleri ile sendika hakkının ihlal edilmediğine oy

çokluğu ile karar verilmiştir.

3- Başvurucu TCDD 6. Bölge Müdürlüğü Akçakale ilçesi

istasyonunda tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır (kendilerine makasçı da

denmektedir).

4- Hakkında düzenlenen disiplin cezasının gerekçesi,

mevzuatlarda yazılı görevleri haklı sebep olmaksızın yerine getirmemek,

uygulanması zorunlu işleri yapmamakla demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına

ve kişilerin seyahat özgürlüklerinin önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet

vermek şeklindedir.

5- Başvurucunun da katıldığı eylemin ile 6.bölge Müdürlüğü’nün

merkez büro, yol, hareket ve tesisler müdürlükleri işyerlerinde çalışanlarından

253 personelin 15.12.2009 günü gece saat 12:00 den sonra görev yerlerine

gelmeyerek ya da görev kabul etmeyerek faaliyetleri aksattığı bir aksiyon

olduğu anlaşılmaktadır.

6-

Bu eylem ile bir çok tren seferi personel temin

edilememesi nedeniyle iptal edilmiş yani organize edilememiş, bir kısım yolcu

trenlerinin merkez gar ve istasyonlarda bırakılıp devamı temin edilememiş ise

de trenlerdeki yolcular otobüslerle varış yerlerine ulaştırıldıkları mahkeme

kararında ifade edilmektedir.

7- Mahkeme kararında yer alan mevzuat hükümlerine aykırı

hareketin ulaşım hizmetlerinin aksamasına sebep olması, cezalandırmanın hukuka

uygunluğunun tek gerekçesi olmuş, sendikal hakkın anayasal, İLO Sözleşmeleri ya

da AİHS kapsamında nitelikli bir değerlendirilmesi yapılmamış eylemin bütününe

bakıp sendikal faaliyet olmadığı kararı verildiği anlaşılmaktadır.

8- Sendikacılık emeğin hak ve çıkarlarının sermayeye karşı

kurumsal bir yapı ile korunmasıdır. Günümüzde tüm demokratik hukuk sistemlerinde

memurların örgütlenme özgürlüğü ve sendika hakkının varlığı tartışmasız bir

anayasal haktır.

9- 1961 Anayasasının 46. madde ile “tüm çalışanlar” için

güvenceye alınan sendika hakkı kamu görevlileri için bu alanın düzenlenmesini

kanuna bırakmış, 1982 Anayasasınca 51. madde ile sendikal hakları işçiler ile

sınırlı tutmuş iken anayasanın 53. maddesine 2010 yılında eklenen bir fıkra ile

memurlarında toplu sözleşme yapma hakkına kavuşmuş olduğu görülmektedir.

10- 1948 yılında kabul edilen 87 sayılı sendika özgürlüğü ve

sendikalaşma hakkının korunması sözleşme ile 1978 de kabul edilen kamu

hizmetinde örgütlenme hakkına ilişkin sözleşme, kamu görevlilerinin sendikaya

üye olma özgürlüklerini ve sağlanan güvencelerden ne şekilde

yararlanacaklarını, hakların sınırlandırma ölçütlerini belirlerken, AİHS’nin

11. maddesi de ayrım yapmaksızın herkese sendika kurma, üye olma ve ancak

gerektiğinde hakların sınırlama sebeplerini saymaktadır.

Sendika hakkı sınırlanabilecekler görevler içinde silahlı

kuvvetler, emniyet personeli ile devlet idaresi mensupları sayılmış ise de,

AİHM devletin idare mekanizması ile alakalı olmayan memurlara devletin idare

mekanizması görevlileri olarak muamele edilemeyeceği ve sendikal haklarına

kısıtlama getirilmemesini içtihat etmiştir (Demir ve Baykara /Türkiye B.No: 34503/93. Prg.97).

11- İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23. maddesi, herkesin

çalışma, işini seçme, adaletli koşullarda çalışma, işsizliğe karşı korunma,

çıkarlarını koruma için sendika kurma ve üye olma hakkının varlığına işaret

etmiş ve bu özgürlüğün, kurma, üye olma, ayrılma yanında bireysel olarak

sendikal faaliyetlerde bulunma konusunda ki serbestiyeyi

de kapsadığı açıktır.

12-

Bu halde, sendika özgürlüğünü korumayan, gelişmesine fırsat tanımayan, işlevsiz

kılacak tüm müdahalelerin sınırlama-özgürlük dengesini korumadığı ve tanınmış

güvenceleri göz ardı ettiği takdirde hakkın ihlaline sebep olacağının kabulü

gerecektir.

13- Türkiye tarafından 1989 yılında imzalanıp onaylanan ve

yayımı ile iç hukukta bağlayıcılık kazanan Avrupa Sosyal Şartı kamu görevlileri

dahil, hiçbir yönden ayrım gözetilmeksizin tüm bağımlı çalışanların sendika

hakkına sahip olması gerektiğini, ulusal mevzuatın bu özgürlüğü zedelememesini

veya zedeleyici biçimde uygulamamasını taraf devletlerin taahhüt ettiğini

söylemektedir.

14-

Sosyal Şartın 5. maddesi sendika konusunda kısıtlayıcı düzenlemelerin sadece

polis ve silahlı kuvvetler üyeleri için tanındığını ifade etmektedir. Dosyamız

çalışanı başvurucu ise, birleşik taşımacılık çalışanları sendikası üyesi ve

kamu emekçileri sendikaları konfederasyonu (Kamusen)çağrısı

ile hareket eden bir ulaştırma sektör görevlisi olduğuna dikkat çekmek gerekir.

15- Örgütlenme özgürlüğü ve bu özgürlüğün özel bir görünümü olan

sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı demokratik toplumun temel

değerleri arasında yer alır. Bireylerin sosyal, kültürel, dinsel ve ekonomik

alanlardaki görüşlerini daha etkin bir şekilde kamuoyuna duyurma bu alanlardaki

amaçlarını gerçekleştirmek için güçlerini birleştirme ve ortak faaliyette

bulunma hakkını koruyan örgütlenme özgürlüğü aynı zamanda demokrasinin

vazgeçilmez koşulu olan açık toplumun güvencelerinden birisini oluşturur.

Sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı örgütlenme özgürlüğünün özel

bir görünümü olup çalışanların ekonomik, sosyal ve kültürel haklarının

korunmasına hizmet eder.

16- Anayasa’nın 51-54. maddeleri arasında güvence altına alınan

sendikal haklar, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesi kapsamında

koruma altına alınmıştır. AİHM sendika hakkını ve buna bağlı olarak grev

hakkını Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87

numaralı ILO Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartının düzenlemelerini dikkate

alarak yorumlamakta ve grev hakkını sendika hakkının ayrılmaz bir parçası olarak

nitelemektedir (Demir ve Baykara/Türkiye, B.No:

34503/97, 12/11/2008; Enerji Yapı Yol Sen/Türkiye, B.No:

68959/01, 21/4/2009).

17- Anayasa Mahkemesi 2013/8463 sayılı bireysel başvuruya

ilişkin 18/9/2014 tarihli ve Ebru ASLAN 2013/8464 sayılı bireysel başvuruya

ilişkin 30/12/2014 tarihli kararlarında bu hakkın kapsamını açıklamış ve

sendikal faaliyete katılması nedeniyle başvuruculara mazeretsiz olarak göreve

gelmediği gerekçesiyle disiplin yaptırımı uygulanmasını Anayasa’nın 51.

maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlali olarak

nitelendirmiştir. Mahkeme bu yaklaşımını 6/1/2015 tarih ve 2013/8516 kararında

da sürdürmüş, yirmiden fazla başvuruda da aynı hususu anayasal hak ihlali

olarak nitelendirmiştir.

18- Buna rağmen mahkeme çoğunluğu, aynı konuya ilişkin bu

başvuruda farklı bir sonuca ulaşmış ve sendikal faaliyete katıldığı için

başvurucuya uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü olduğu ve başvurucunun

sendika hakkını ihlal etmediğine karar verilmiştir. Bu kararda da yukarıda atıf

yapılan kararlardaki ilkeler tekrarlanmakla birlikte ulaşılan farklı sonucun

gerekçesinin yeterince açıklandığı söylenemez. Kararın 65. paragrafında

demokratik bir toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet

veya başka bazı sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilebileceği

ve ilk derece mahkemesinde davanın görülmesi sırasında başvurucunun bu türden

sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunduğunun ileri

sürüldüğü belirtilmektedir. Kararın 66. ve devamı paragraflarında eylem

nedeniyle demiryolu ulaşımında yaşanan aksaklıkların açıklandığı buna bağlı

olarak uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucuna ulaşıldığı dikkate

alındığında Mahkeme çoğunluğunun da başvurucuyu özel sınırlamaya tabi kamu

görevlileri kategorisi içinde değerlendirdiği anlaşılmaktadır.

19- Ne var ki, önceki açık kararlardan farklı bir sonuca ulaşan

çoğunluğun farklı sonuca ulaşma nedenini açık bir şekilde ortaya koyması

mahkeme kararlarının istikrarı ve hukuki öngörülebilirliğin gereğidir. Mahkeme

kararlarının meşruiyeti, kararların istikrarına ve gerekçelerinin açıklığına

dayanır. Bireyler açısından hukuki öngörülebilirlik ancak bu şekilde

sağlanabilir.

20- Diğer taraftan bazı yaşamsal alanlarda faaliyet gösteren

kamu görevlilerinin sendikal faaliyetlerine kanunla sınırlamalar getirilmesi

gerekli ise de, ulaşım sektörünün ve demiryolu

ulaşımının ülke ekonomisi ve bireylerin güncel yaşamları açısından taşıdığı

öneme vurgu yapmak otomatik olarak bu sektörde çalışan tüm bireylerin sendikal

haklarına yönelik kısıtlama getirilebileceği ve faaliyetlere katılanlara

uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucunu doğurmamalıdır. Öncelikle ulaştırma

sektöründe görev yapan bazı görevlilerin faaliyetlerini aksatması yaşamsal

sonuçlar doğurabilirse de bunların neler olduğu kanunla açık bir şekilde

düzenlenmeli ve bireylerin hakları ile kamunun menfaati arasında makul bir

denge kurmak için alınabilecek alternatif tedbirler belirlenmelidir. İkinci

olarak, uygulanan yaptırımın ölçülülüğünden söz edebilmek için, demokratik bir

toplumda böyle bir yaptırım uygulamayı zorlayan bir toplumsal ihtiyacın varlığı

gösterilmelidir.

21- Anayasa Mahkememizin 18.10.2012 tarih ve 6356 sayılı

sendikalar ve toplu iş sözleşmesi kanununun bazı maddelerinin iptali için önüne

gelen davada 22.10.2014 tarihli ve 2014/161 sayılı kararında yasanın grev ve

lokavt yasakları başlıklı 62.maddesinin 1nolu fıkrasında yer alan şehir içi

toplu taşıma hizmetlerinde grev lokavt yapılmasını yasaklayan kuralın İPTALİNE

karar verdiğinin de bu dosya kapsamında dikkate alınması zorunludur.

22- Somut olayda başvurucu tren teşkil memuru olarak görev

yapmaktadır (3.Prg.). Temel işlevleri trenlerin güvenli bir şekilde istasyona

giriş ve çıkışını sağlamak olan tren teşkil memurlarının sendikal haklarının

özel olarak kısıtlanacağına ilişkin bir yasal düzenleme bulunmamaktadır.

Nitekim benzer bir olayda AİHM, 11. maddenin 1. paragrafının herkesin bir

sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını,

devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum bırakılmadığını vurguladıktan

sonra ordu, emniyet ve diğer sektörler gibi bazı sektörlerde görev yapan devlet

memurlarının, sendikal faaliyetlerine sınırlamalar getirilmesinin mümkün

olduğunu hatırlatmış ancak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda elektrik

mühendisi olarak görev yapan başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi

tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır (bkz.

Karaçay/Türkiye, B. No:6615/03, 27/3/2007).

23- Diğer taraftan başvurucunun üyesi olduğu sendika 12/12/2009

tarihinde eylem kararı almış ve bunu kamuoyuna duyurmuştur. Söz konusu eylem

ise 16/12/2009 tarihinde gerçekleştirilmiştir. İdarenin eyleme katılacak

görevlileri tespit etmek ve aksaklıkları mümkün olduğunca önlemek için tedbir

alacak zamanı olmadığı söylenemez. Kaldı ki sendikal eylemin amacı sorunlara

dikkat çekmek, bu yönde kamuoyu oluşturmak ve sorunların çözümü için baskı

uygulamaktır. Bu nedenle her eylemin belli ekonomik ve sosyal sonuçlarının

olması kaçınılmazdır. Burada önemli olan bireyin hakkı ile kamunun menfaatleri

arasında makul bir denge kurmaktır. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde eylemden

önceden haberdar olan idarenin eylemin olumsuz etkilerini minimuma indirmek

için gerekli tedbirleri alma konusunda yeterli imkânı olduğu gözetilmeden (nitekim

eylem nedeniyle seyahatleri aksayan tüm yolcular otobüslerle varış noktalarına

ulaştırıldıkları da düşünüldüğünde) uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü

olduğu yönündeki çoğunluk görüşüne katılmak mümkün olmamıştır.

Başkan

:

Serruh KALELİ

Üyeler

:

Burhan ÜSTÜN

Nuri

NECİPOĞLU

Hicabi DURSUN

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Raportör

:

Yunus HEPER

Başvurucu

:

Yücel YAŞAR

Vekili

:

Av. Salih

EKİZLER

Başkan Serruh KALELİ