AYM Norm Denetimi E.1963/162 K.1964/19

Karar tarihi:13/3/1964

Resmi Gazete tarih/sayı:11.6.1964/11725

Davacı : C. H. Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Gurubu.

Dâvanın konusu : 4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanununun 5618 sayılı kanunla değişik 21 inci maddesinin kamulaştırma parası ile ilgili hükmünün Anayasa'nın 38 inci maddesine ve aynı kanunun 25 inci ve 28 inci maddelerindeki kamulaştırma işleminin yargı mercilerince geri bırakılamıyacağına ilişkin hükümlerinin de Anayasa'nın 31. ve 114 üncü maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi istenmiştir.

İlk inceleme :

Anayasa

Mahkemesi İçtüzüğünün 15 inci maddesi uyarınca 8/3/ 1963 gününde yapılan ilk

incelemede C. H. Partisi Tükriye Büyük Millet Meclisi Gurupu Genel Kurulunun

14/2/1963 gününde ve 57 nci birleşiminde verdiği kararda dâva konusu kanun

hükümlerinin iptali hakkında dâva açılacağı belirtilmemiş olduğundan işbu

kararda sözü geçen önerge ve eklerinin onanlı örneklerinin 15 gün içinde

gönderilmesi için tebligat yapılmasına karar verilmesi üzerine süresi içinde

gönderilen ve dâva açılması istemini kapsayan önergeye bağlı listenin 38.

sırasında 4753 sayılı kanununda yazılı bulunduğu, dâva dilekçesinin kaleme

kayıt edildiği tarihe göre dâvanın, Anayasa'nın geçici 9. ve Anayasa

Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44

sayılı kanunun geçici 5 inci maddelerine uygun olarak süresinde açıldığı

dosyada başkaca eksiklik bulunmadığı anlaşılmakla esasın incelenmesi için

verilen 15/4/1963 günlü karar uyarınca düzenlenen rapor 4753 sayılı kanunun

dâva konusu maddeleri ile Anayasa'nın gerekli maddeleri ve gerekçeleri, Meclis

görüşme tutanakları okunarak gereği görüşülüp düşünüldü :

Gerekçe :

Davacı

4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanununun 21 inci maddesindeki

kamulaştırmalarda 1944 yılı Arazi Vergisine matrah olan kıymetin dört katının

kamulaştırma karşılığı olduğunu, 1944 yılı başında kesinleşmiş değeri

bulunmayan arazide bu değerin Vergi Usul Kanunu gereğince yetkili komisyonlar

tarafından belli edileceği, bu değerin çevrelerindeki en yakın benzeri arazinin

1944 yılı arazi vergisine matrah olan değerden fazla olamıyacağı ve bu değer

kesinleştikten sonra dört katının kaınulaştıma karşılığı olacağı yolundaki

hükme itiraz ederek bu hükümlerin Anayasa'nın 38 inci maddesinde yer alan ve

kamulaştırmalarda "Gerçek karşılıkların ödenmesini" benimseyen

Anayasa görüşüne aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

Davacı

bundan başka dilekçesinde, "Sözü geçen kanunun 28 inci maddesinde 21.,

22., 23 üncü maddelerde yazılı işlemlerle bu kanunun uygulanmasıyla ilgili her

türlü itiraz ve dâvalar kamulaştırma, Hazine adına tescil ve dağıtmayı

durduramıyacağı gibi bunların durdurulması hakkında yargı yerlerince de karar

verilemez. 25 inci madde hükmü saklıdır hükmü mevcut olduğu gibi 25 inci

maddesinin son fıkrasında da bu kararın yerine getirilmesi yargı mercilerince

geri bırakılamaz hükmü mevcuttur. Bu hükümler Anayasamızın 31 inci maddesinde

yer alan hak arama hürriyetine aykırı olduğu gibi Anayasamızın idarenin yargı

denetimi altında bulunacağını emreden 114 üncü maddesine de aykırı

bulunduğunu" ileri sürerek dilekçenin sonuç kısmında 4753 sayılı Çifçiyi

Topraklandırma Kanununun 21., 25. ve 28 maddelerindeki Anayasaya aykırı

hükümlerin iptallerine karar verilmesini istemiştir.

1- 4753 sayılı kanunun 5618 sayılı kanunla değiştirilmiş olan 21 inci maddesi, dâvanın açılmasından sonra mahkememizin 18/3/1963 günlü ve 1963/10-61 sayılı kararı ile iptal edilmiş olduğundan konusu kalmayan bu maddeye ilişkin istek hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

2- Dâva dilekçesinde dâvanın sözü geçen kanunun 25. ve 28. maddelerinde yer alan, yürütmenin yargı mercilerince geri bırakılamıyacağı hakkındaki hükümlere yöneltildiği anlaşılmakta olduğundan incelemeler bu hükümlere hasredilmiştir. Davacı bu hükümlerin Anayasanın 31. maddesiyle kabul edilen hak arama hürriyetine ve 114. maddesinin idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimi altında bulunacağı ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

334 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının (Hak arama hürriyeti) ve (yargı denetimi) kenar başlıklarını taşıyan 31. ve 114 üncü maddeleri şöyledir :

"Madde 31- Herkes, meşru bütün vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya dâvâlı olarak, iddia ve savunma hakkına sahiptir.

Hiç bir mahkeme, görev veya yetkisi içindeki dâvaya bakmaktan kaçınamaz."

"Madde 114- İdarenin hiç bir eylem ve işlemi, hiç bir halde, yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz.

İdarenin işlemlerinden dolayı açılacak dâvalarda süre, aşımı yazılı bildirim tarihinden başlar.

İdare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.."

Dâvanın çözümlenmesi için yürütmenin durdurulması yetkisinin mutlak olarak yargı erki kavramı içinde bulunup bulunmadığının belli edilmesi gerekir.

Yürütmenin

durdurulması, ihtiyatî tedbir neteliğinde istisnai bir usul hükmüdür. 4753

sayılı kanunda bu usulün kabul edilmemiş olması kamu hizmetinin özelliğinden

doğmaktadır. Kamu hizmetinin aralıksız, eksiksiz ve düzenli bir şekilde

yürütülmesi esastır. Kamu hizmetlerinin ihdası veya yürütülmesi amaciyle

idarenin yetkili organlarınca alınan icrai kararlar Özel Hukuktakinin tersine,

bir hâkim tarafından teyit edilmesine ihtiyaç olmaksızın yürürütülür. Bu

kararlardan zarar görenlere kararın kanuna aykırılığı sebebiyle iptalini

istemek konusunda tanınmış olan hak arama hürriyeti ve idarenin bütün eylem ve

işlemlerinin hiç bir halde yargı denetiminin dışında bırakılamayacağı ilkesi,

kendiliğinden yürütmenin yargı mercilerince durdurulması yetkisini de kapsayıcı

nitelikte sayılamaz. Bunun aksi düşünüldüğü takdirde idarenin fonksiyonunu

yerine getirmesi ve kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız olarak yürütülmesi

mümkün olamaz. Bu hal ise idarede anarşi yaratılmasını yol açar. Kanun koyucu

lüzumlu görürse yargı organına bu yetkiyi verebileceği gibi kamu hizmetinin

niteliği bakımından kullanılmasını sakıncalı gördüğü hallerde bu yetkiyi

vermemesi de mümkündür.

Anayasanın üçüncü bölümünün (Yargı) başlığı altındaki genel hükümler kısmında yer almış olan 132 nci maddesi, hâkimlerin Anayasa'ya Kanuna, Hukuka ve vicdani kanaatlerine göre hüküm vereceklerini açıklamış, aynı kısımda yer alan 136 ncı maddesi Mahkemelerin Kuruluşunun, görevinin ve yetkilerinin, işleyişinin, ve Yargılama Ulsullerinin kanunla düzenleneceği hükmünü koyduğu gibi aynı bölümün Yüksek Mahkemeleri belirten kısmında yer almış olan 140 ıncı maddesi de Danıştay'ın Kuruluşunun, işleyişinin, Yargılama Usullerinin kanunla düzenleneceği hükmünü koymak suretiyle yargılama usullerinin ancak kanunla düzenleneceğini belirtmiştir.

Çiftçiyi topraklandırma görevi, büyük ölçüde ferdî çıkarlarla ilgili bir kamu hizmetidir. Memleketimizin bu konudaki özel durumu ve 1924 günlü Anayasa'nın değişik 74 üncü maddesinin ön gördüğü (Çiftçiyi toprak sahibi yapmak) görevinin eksiksiz ve çabuk olarak yerine getirilebilmesi için kanun koyucunun yargı mercilerine yürütmenin durdurulması konusunda yetki vermemesinde ve çiftçiyi topraklandırma işlemlerinin aralıksız olarak yürütülmesinde kamu yararı gördüğü açıktır.

Anayasamız'da 37 nci maddesinde yer alan "Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini gerçekleştirmek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlamak amaçları ile gereken tedbirleri alır" şeklindeki hükümü ile Devlete aynı görevi yükleyerek eski Anayasa hükmünü daha geniş bir görüşle benimsemiş bulunmaktadır.

Anayasa'nın 31 inci maddesiyle herkese tanınan hak arama hürriyeti, Çiftçiyi Topraklandırma Kanununun bu işlemlerde yargı mercilerince yürütmenin durdurulmasını yasaklamasıyla kayıtlanmış olmamaktadır. Gerçekten dâva konusu 4753 sayılı kanunun 25. ve 28 inci maddelerinde herkesin meşru bütün vasıta ve imkânlarından faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya dâvâlı olarak iddia ve savunma hakkını engelleyen bir hüküm yer almadığı gibi, idarenin bu işlem ve eylemini yargı denetiminin dışına çıkaran bir hüküm de mevcut değildir.

Bu maddeler sadece yürütmenin yargı mercilerince durdurulmasını yasaklamaktadır. Bir dâvada hâkimin, idari kararın yürütülmesini durdurmaktan yasaklanmış olması o dâvayı hak ve hakikati ortaya çıkaracak şekilde yargılama usullerinin sınırı içinde en geniş bir şekilde incelenmesini engelleyici bir nitelik taşımamaktadır. Bundan başka idarenin kararlarının yargı mercilerince iptal edilmesi halinde kararın yürütülmesinden ötürü uğranılan zararın tazminine de 4753 sayılı kanunun sözü geçen maddeleri engel değildir.

Burada mülkü haksız yere kamulaştırdığı veya Devlet malı sayılarak o suretle tapuya tescil edildiği yargı kararı ile belli edilen kişinin, yargılanmanın sona ermesine kadar taşınmaz mallarının topraksız çiftçilere dağıtılmış olması sebebiyle aynen tazminden yoksun kalacağı ve bunun da idari kararın yürütülmesini durdurmaktan yargı mercilerinin yasaklanmış olmasından doğacağı ileri sürülebilir.

İdare

Hukukunun ilkelerine göre idari eylem ve işlemler dolayısıyle kişinin

uğrayacağı zararların ancak para ile tazmin edilmesi gerekli olup, uğranılan

zararın aynen giderilmesi ve eski halin geri getirilmesi söz konusu değildir.

İptal kararları kendiliğinden eski hali geri getirecek bir hukuki sonuç

doğurmaz. Yargı mercii idareyi belli bir hal şekli uygulamaya zorluyamaz. idare

kamu hizmetinin gereklerini göz önüne alarak iptal kararının ışığı altında

hakkaniyet esaslarına göre yeni bir karar vermek zorundadır. Bu bakımdan

yürütmenin durdurulmasının yasaklanmasını, aynen tazminin istenemiyeceği

düşüncesiyle, hak arama hürriyetine aykırı saymak mümkün değildir. Kaldı ki

Anayasanın 114 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında idarenin kendi eylem ve

işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu belirtilmiş ve idareye ancak

malî bir sorumluluk yüklenebileceği ilkesi açıklanmış bulunmaktadır. Nitekim

Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonunun raporunda bu madde açıklanırken

idarenin (Malî sorumluluğu) esasının konulmuş olduğunun belirtilmesi de bunu

göstermektedir.

Anayasa'nın

114 üncü maddesinde idarenin hiçbir eylem ve işleminin hiçbir halde yargı

denetimi dışında bırakılamıyacağının yazılı olması da dâvanın kabulünü

gerektiren bir sebep değildir. Zira idari işlem ve eylemlerin yargı denetimi

altında bulundurulması, o işlem ve eylemlerin yetkili organlarca kanunun

koyduğu esas ve şekillere ve kanunun maksadına uygun olarak yapılmış olup

olmadığının yargı mercilerince denetlenmesi demektir. Bu bakımdan yürütmenin

durdurulmazlığını hiç bir eylem ve işlem, deyimi içinde mütalâa etmeğe imkân

olmadığı gibi, maddenin gerekçesine göre (Hiç bir halde) deyimi olağanüstü

haller ve sıkı yönetimde de yargı denetiminin ortadan kalkmıyacağını ifade

etmek maksadiyle konulmuş olduğundan bu deyime dayanarak yürütmenin

durdurulmazlığının Anayasayı aykırılığı ileri sürülemez.

Üyelerden Şemsettin Akçoğlu, Celâlettin Kuralmen ve Hakkı Ketenoğlu bu görüşe katılmamışlar, dâvanın kabulü ve dâva konusu hükümlerin iptali gerektiği düşüncesinde bulunmuşlardır.

MUHALEFET

ŞERHİ

l- Çoğunluk kararı, (Kamu hizmetinin aralıksız, eksiksiz ve düzenli bir şekilde yürütülmesi gerektiği; idarenin - hiçbir mercice tasvip ve tasdika muhtaç olmaksızın - hemen infazı gereken kararı hakkında yargı yerlerince ittihaz edilecek( İcranın durdurulması) kararlarının kamu hizmetini aksatacağı; böyle bir kararın verilmesini yasaklıyan 4753 sayılı kanun hükümleri, 1924 tarihli Teşkilâtı Esasiye Kanununun 74 üncü maddesinde olduğu gibi Anayasa'nın 37 nci maddesinde derpiş edilen "Çiftçiyi Toprak Sahibi Yapmak" maksadına dayandığına ve kamu yararına olduğuna göre, Anayasaya aykırılığın bahis konusu edilemiyeceği) düşüncelerine dayanmaktadır.

2- Kamu hizmetlerinin geciktirilmemesi bir gaye olmakla beraber bu hizmetlerin ifası vesilesiyle fert haklarının, kanunlara aykırı şekilde, ihlâl edilmemesi de şarttır. Kendi görevlerine giren konularda umumi mahkemeler ve Danıştay, idarenin faliyetlerini denetliyerek, haksızlıkları bertaraf etmekle mükelleftirler.

4753 sayılı kanuna göre tesis edilen muamelelerde de haksızlıklar olabilir. Bir gayrimenkul 5.000 dönümden az iken, kanunun 5618 sayılı kanunla değişik 14 üncü maddesinin C bendine aykırı şekilde, kısmen kamulaştırılabilir. İşlenmiş bir araziye - işlenmediğine dair yanlış bir tesbit neticesi - aynı maddenin d bendine dayanılarak, kamulaştıma hükmü uygulanabilir. Bu maddenin son fıkrasında kamulaştırma dışında bırakılacağı gösterilen tesisler bağ ve bahçelerle bazı ağaçlıklar hakında istisna hükmü uygulanmamış olabilir.

Kanuna aykırı bu tasarruflarla hakları ihlâl edilen gayrimenkul sahiplerinin yargı yerine başvururken elde etmek istedikleri netice (Mülkiyet haklarını geri almak) tır. Anayas'nın 31 inci maddesi kendilerine (Meşru bütün vasıta ve yollardan faydalanma) hakkını tanımaktadır. Haklarının gereği gibi ihkakı da, başvurulan yargı yerinin, usul kanununun kendisine tanıdığı bütün yetkileri kullanmasiyle mümkündür.

Hukuk Usulü Mahkemeleri Kanununun 101 inci madesiyle sonraki maddeleri ve Danıştay Kanununun 55 inci maddesi - davacı tarafından istenirse ve yargı yerince de lüzumlu olduğuna kanaat getirilirse her türlü ihtiyati tedbirlerin ittihazına ve bu meyanda icranın durdurulmasına karar verilmesine müsaittir.

Bu yetkinin yargı yerlerine tanınması tehlikede olan hakkı emniyet altına almak, verilecek hükmün neticelerini evvelden mahfuz tutarak icrasını sağlamak içindir. Aksi taktirde kararın infazı güçleşecek veya üçüncü şahısların iyiniyetle iktisap ettikleri hakların ihlâl edilememesi gibi bir sebeple - infaz imkânsız olacaktır. Nitekim 4753 sayılı kanunun 29 uncu maddesi (Haksız olarak kamulaştırıldığı anlaşılan arazi dağıtılmışsa sahibine iade edilemiyeceği ve hakkının para ile ödenmesine karar verileceği) hakkındaki hükümle, ihlâl edilen aynî hakkın istirdat olunamayacağı tehlikesine işaret etmektedir.

Görülüyor ki, kamulaştırma işleminin iptali dâvasında, hiç olmazsa, (Dağıtmanın durdurulması) na dair bir tedbir kararı verilemeyişi dâvanın neticesine tesir etmekte, iptal talebini hükümsüz bırakmaktadır.

Davacının

korunmasını istediği hak (Mülkiyet hakkı) dır. (Yargı yerlerince dağıtmanın

durudurulması hakkında karar verilemez) hükmü bu hakkın özüne dokumaktadır.

Anayasa'nın 11 inci maddesine aykırıdır. Malın bedelinin ödenmesi idarenin

haksızlığı meydana çıkan tasarrufundan doğan zararın tazmini olup (iptal)

dâvasının tabii sonucu değildir. Vaktinde iptal dâvası açan ve icranın

durduruldasını isteyen hak sahibinin, elinden alınan arazinin dağıtılmasına

mani bir karar istihsalinden mahrum kalışıyla mülkü elinden çıkmış olmaktadır.

Mülkiyet hakkının özü böylece ihlâl edilmiştir. Tazminat hakkı ise büsbütün

başka bir haktır. (İptal) dâvasiyle (Tam kaza) dâvasının mevzuları ve

mahiyetleri arasında mevcut farklar düşünülürse 4753 sayılı kanunda yer alan

(Mal bedelinin ödenmesi) hükmünün mülkiyet hakkını koruyucu nitelikte

bulunmadığı meydana çıkar.

3- Gerektiğinde her dâvada tedbir kararı veya tehiri icra kararı vermeye yetkili yargı yerlerinin 4753 sayılı kanundan doğan dâvalarda bu yetkilerini kaldırmak için hiçbir makul sebep yoktur. Çoğuluk kararında ifade edildiği gibi bunun sebebi, sadece kamu hizmetlerinin gecikdirilmemesi ise Danıştay Kanununun 55 inci maddesinin sevkindeki maksat izah olunamaz.

Kaldıki, yargı yerlerinin tahiri icra kararı verme hususundaki yetkileri kamu hizmetlerinin durdurulması veya geciktirilmesi sonucunu da doğurmaz. Kararın verilmesi, ibraz edilen delillere dayanarak yargı yerinin (Kamulaştırılmada yolsuzluk bulunduğu) hususunda bir kanaate varmaları şartına bağlıdır. Davacının dâvada haksız çıkması halinde kamu hizmeti aksamış olabilirse de bu mahzur (Mülkiyet hakkının kanunsuz ihlali), tehlikesi zayıf kalır..

Bu. sebeplerle, kararın 2 numaralı bendine muhalifiz.

Başkan Sûnuhi · Arsan Başkan · Vekili Lütfi · Akadlı Üye Rifat · Göksu Üye İ. · Hakkı Ülkmen Üye Şemsettin · Akçoğlu Üye İbrahim · Senil Üye İhsan · Keçecioğlu Üye A. · Şeref Hocaoğlu Üye Salim · Başol Üye Celâlettin · Kuralmen Üye Hakkı · Ketenoğlu Üye Ahmet · Akar Üye Muhittin · Gürün Üye Lûtfi · Ömerbaş Üye Ekrem · Tüzemen Üye Şemsettin · Akçoğlu Üye Celâlettin · Kuralmen Üye Hakkı · Ketenoğlu