AYM Norm Denetimi E.1969/56 K.1970/4

Karar günü:20/1/1971

Resmi Gazete tarih/sayı:21.7.1970/13555

İtiraz yoluna baş vuran: Ankara 5. Asliye Hukuk Mahkemesi

İtirazın konusu : 17/7/1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 83. maddesinin Anayasa'nın 11. ve 40. maddelerine aykırı olduğu yolundaki davacı iddiasının ciddî olduğu kanısına mahkemece varılmış ve Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının 151. maddesine dayanılarak Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.

I.

OLAY

Bir

müteahhit firmanın Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğüne verdiği teminat

mektuplarından. 198.100,- liralık bölümünün . kefili tarafından bu mektupların

serbest bırakılması istemiyle Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü aleyhine

açılan ve Ankara 5. Asliye Hukuk Mahkemesinin 1968/972 esas sayısını alan

dâvaya ilişkin 24/10/1968 günlü dilekçede davacı vekili; bir taahhüdün

sözleşmesi uyarınca yerine getirilmesini sağlamak üzere ihaleyi yapan idareye

verilen teminat mektuplarını kendiliğinden bir başka idarenin çıkarlarım ve

alacaklarını da karşılar duruma getiren 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin

Anayasa'nın 40. ve 11. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürmüş; mahkeme

19/6/1969 günlü 6. oturumda iddianın ciddî olduğu kanısına vararak Anayasa

Mahkemesine baş vurulmasına karar vermiştir.

III.

YASA METİNLERİ

1- İtiraz konusu hüküm :

İtiraz konusu olan 17/7/1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 83. maddesi şöyledir :

(Madde

83- Devlet il ve belediyeler ile sermayesinin en az yarısı Devlet, il ve

belediyelere ait her çeşit teşekkül ve müesseseler, kamu müesseseleri ve özel

kanunlarla kurulan teşekküllerce ihale yolu ile yaptırılan her türlü işleri

üzerine alanlarla bunların adresleri, ilgili makamlar tarafından kuruma

bildirilir. İş alanlar tarafından bu işlere karşılık gösterilen her türlü

teminat, prim ile gecikme zammı borçlan kalmadığına dair kurumdan alınan bir

belge gösterilmedikçe geri verilmez. Ödenmemiş sigorta primleri ile gecikme

zamları tutarı bu teminattan kesilerek veya teminat paraya çevrilerek Kuruma

yatırılır. Ancak, prim ile gecikme zammı borçlan için Kurumca kabul edilecek

bir banka teminat mektubu Kuruma tevdi olunduğu takdirde, iş alanların yukarıda

belirtilen teminatları Kurumun vereceği belgeye istinaden geri verilir.)

2- Dayanak olarak ileri sürülen Anayasa hükümleri :

506 sayılı Kanunun 83. maddesinin Anayasa'ya aykırı bulunduğu yolundaki iddiayı ve iddianın ciddî olduğu kanısını desteklemek üzere ileri sürülen Anayasa'nın 11. ve 40. maddeleri aşağıdadır :

(Madde 11- Temel hak ve hürriyetler, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna uygun olarak ancak kanunla sınırlanabilir.

Kanun, kamu yaran, genel ahlâk, kamu düzeni, sosyal adalet ve millî güvenlik gibi sebeplerle de olsa bir hakkın ve hürriyetin özüne dokunamaz.)

(Madde 40- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.

Kanun, bu hürriyetleri, ancak kamu yararı amacıyla sınırlayabilir.

Devlet, özel teşebbüslerin millî iktisadîn gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlıyacak tedbirleri alır.)

IV.

İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 7/8/1969 gününde Lûtfi Ömerbaş, Feyzullah Uslu, Şeref Hocaoğlu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, Hakkı Ketenoğlu, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Avni Givda, Muhittin Taylan, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun ve Muhittin Gürün'ün katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dâva dilekçesinin tümünün onanlı örneğinin mahkemece gönderilmemiş olduğu görülerek eksiklik giderilmek üzere dosyanın geri çevrilmesine Hakkı Ketenoğlu, Fazıl Uluocak, Muhittin Taylan ve Halit Zarbun'un karşı oylariyle ve oyçokluğu ile karar verilmiştir. (E 1969/47-K. 1969/51 sayılı karar.)

Mahkeme bu kararın gereğini yerine getirmiş ve itirazın Anayasa'nın 151. ve 22/4/1962 günlü. 44 sayılı Kanunun 27. maddelerine genellikle uygun bulunduğu görülmüş olduğundan işin esasının incelenmesi 6/11/1969 günlü ikinci ilk inceleme toplantısında oybirliğiyle kararlaştırılmıştır.

V.

ESASIN İNCELENMESİ

İtirazın esasına ilişkin rapor, mahkemenin 17/10/1969 günlü 1968/972 sayılı yazısına bağlı olarak gelen gerekçeli karar ve ekleri, Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülen hüküm, Anayasaya aykırılık iddiasına ve iddianın ciddi olduğu kanısına dayanaklık eden Anayasa maddeleri; bunlarla ilgili gerekçeler ve Meclis görüşme tutanakları; konu île ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

l- İnceleme konusunun sınırlandırılması :

Mahkeme, 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin tümünün iptalini istemektedir. Bu maddenin başlıca üç hükmü vardır :

a) Devlet, il ve belediyeler ile sermayesinin en az yansı Devlet, il ve belediyelere ilişkin her çeşit kuruluş ve kurumlar, kamu kurumları ve özel yasalarla oluşturulmuş kuruluşlarca ihale yolu ile yaptırılan her türlü işleri üzerlerine alanların bu işlere karşılık gösterdikleri her türlü teminatın, prim ile gecikme zammı borçlan kalmadığına dair Sosyal Sigortalar Kurumundan alınmış bir belge gösterilmedikçe, geri verilmemesi; (Maddenin 2. cümlesi)

b) Ödenmemiş sigorta primleri ile gecikme zamları tutarının teminattan kesilerek veya teminat paraya çevrilerek Kuruma yatırılması; (Maddenin 3. cümlesi).

c) Prim ile gecikme zammı borçları için Kurumca kabul edilecek bir banka teminat mektubu Kuruma verilirse, Kurumdan alınacak belgeye dayanılarak iş alanların işe ilişkin teminatlarının geri verilmesi (Maddenin son cümleleri).

Bunlar dışında, madde başında bir de maddenin kapsadığı kuruluş ve kurumların, ihale yolu ile kendilerinden iş alanları ve adreslerini Sosyal Sigortalar Kurumuna bildirecekleri yazılıdır. Kurumun, gerekli kovuşturmaları yapabilmesi ve 83. maddenin ana hükümlerinin gereği gibi işleyebilmesi için ihale edilen işlerden ve işleri alanlardan haberli bulunmasındaki zorunluk ortadadır.

Davacı, kefili bulunduğu 198. 100,- liralık üç teminat mektubunun mutlak olarak serbest bırakılmasını dâva etmektedir. Bu mektupların prim ve gecikme zammı borçları için Sosyal Sigortalar Kurumunca kabul edilecek başka bir teminat mektubu ile değiştirilerek geri verilmesi söz konusu değildir. Şu duruma göre 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin son cümlesinin itiraz yoluna baş vuran mahkemece uygulanması düşünülemez.

Anayasanın 151. maddesine göre bir mahkeme bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı kanun hükmünü. Anayasaya aykırı görerek veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına vararak, Anayasa Mahkemesine getirebilir. Bu koşul, 44 sayılı Kanunun 27. maddesinde de tekrar edilmektedir.

Görüşmelerin başında 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin dâvada uygulama yeri bulunmadığı yukarıda belirtilen son cümlesinin yine yukarıda açıklanan nedenle inceleme dışında bırakılmasına oybirliğiyle karar verilmiş ve maddenin geriye kalan hükümlerinin Anayasaya uygunluk denetimine geçilmiştir.

2- 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin inceleme kapsamı içinde kalan bölümünün Anayasaya aykırı olup olmadığı sorunu :

Anayasa (Madde 48), herkese sosyal güvenlik hakkı tanımış, bu hakkı sağlamak için Sosyal Sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtı kurmak, ve kurdurmakla Devleti ödevlendirmiştir. 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu, Devletin bu Anayasa ödevini belirli alanlarda, yerine getirmekte oluşunun bir ifadesidir.

Kanunun ereği (Madde 1) İş kazaları, meslek hastalıkları, hastalık, analık, malûllük, yaşlılık ve ölüm hallerinde, Kanunda yazılı koşullar altında sosyal sigorta yardımlarını sağlamaktır. Bir hizmet akdine dayanarak, bir veya birkaç işveren tarafından çalıştırılanlar, bu Kanuna göre sigortalı sayılırlar. (Madde 2/1) Kanunda belirtilen Sosyal Sigorta yardımlarından sigortalılar ile bunların eş ve çocukları ve sigortalıların ölümlerinde kanuna göre hak sahibi kimseleri yararlanırlar. (Madde 2/3). Sigortalı sayılmayanlar ise, Kanunun 3. maddesinin gösterilmiştir.

Sosyal Sigortalar Kurumu elinde, bütün bu sosyal yardımları gerçekleştirebilmek için, sağlam bir gelir kaynağının bulunması gerekir. Bu kaynağı, 506 sayılı Kanunun

VIII. Bölümüne (Madde 72-84) göre alınacak primler oluşturmaktadır. 72. madde

de iş kazalariyle meslek hastalıkları, hastalık, analık, malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortalarının gerektirdiği her türlü yardım ve ödemelerle her çeşit yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurumca bu Kanun hükümleri uyarınca prim alınması ve genel yönetim giderlerinin Kurumun yıllık genel giderlerinin yüzde onunu aşmaması hükme bağlanmıştır. Kanun, sosyal sigortanın çeşidine göre kimi primlerin tümünün yalnız iş verenlerce ödenmesini, kimi primlerin ise belirli oranlarda iş veren ve sigortalı arasında bölüşülmesini öngörmektedir. Sosyal Sigortalar Kurumuna ilişkin 4792 sayılı Kanuna göre de (Madde 191) primler Kurum gelirlerinin en başında yer almıştır.

506

sayılı Kanunla düzenlenen sosyal yardımların yapılabilmesi, sigorta primlerinin

yükümlülerce vaktinde ve aksamadan ödenmesine ve böylece başlıca gelir

kaynağının sürekli olarak beslenmesine ve güçlendirilmesine bağlıdır. Onun

içindir ki yasa koyucu bu konu üzerinde titizce durmuş ve bir takım tedbirleri

öngörmüştür. Belirli süre içinde ödenmeyen primlere gecikme zammı uygulanması

(Madde 80), işverenlerin ödenmeyen prim borçlarına ilişkin olarak Sosyal

Sigortalar Kurumunca düzenlenecek belgeleri, icra dairelerinin resmî

dairelerden usulünce verilmiş belgeler gibi İşleme koyması (Madde 81),

sigortalıların çalıştırıldığı işyerinin devredilmesi veya intikali halinde,

eski işverenin Kuruma olan sigorta primi ile gecikme zammı borçlarından yeni

işverenin de müteselsilen sorumlu tutulması ve bu hükme aykırı sözleşmelerin

tanınmaması (Madde 82) kanun koyucunun prim konusunda öngördüğü tedbirler

arasındadır.

Anayasa'ya

aykırılığı ileri sürülen 83. madde de, Kurumun prim ve gecikme zammı alacaklarının

tahsilini, bir alanda güvence altına sokan bir başka tedbir hükmüdür. Bu hükme

göre Devlet, il ve belediyeler ile sermayesinin en az yarısı Devlet, il ve

belediyelere ait her çeşit kuruluş ve kurumlar, kamu kurumları ve özel kanunla

oluşturulmuş kuruluşların yani yuvarlak bir deyimle resmî kesime giren kuruluş

ve kurumların ihale yoliyle yaptırdıkları işler dolayısiyle müteahhitlerin

göstermekle yükümlü bulundukları teminat bunların yalnız o kurum veya kuruluşa

olan teahhütlerinin değil bir de bu işlerde çalıştırdıkları sigortalılar

dolayısiyle Sosyal Sigortalar Kurumuna ödeyecekleri primlerden ve gecikme

zamlarından doğan borçlarının da yerine getirilmesini güven altına almaktadır.

İnceleme konusu hükmün niteliğini böylece belirledikten sonra şimdi de bunun sözleşme hürriyeti ilkesi ile olan ilişkisi üzerinde durulması gerekecektir.

Bir

kimsenin bir sözleşmeyi yapmaya zorlanamaması sözleşme hürriyeti ilkesinin

başlıca gereklerinden biridir. Tarafların anlaşmaları, uyuşmaları, halinde

ancak sözleşme hürriyeti bir uygulanma alam bulmuş olabilir. İnceleme konusu

hükümde kişileri resmî kesime giren kurum ve kuruluşların işlerini üzerlerine

almaya, bankaları bu kişiler için yasaların koşullarına uygun teminat

mektupları vermeye zorlayıcı her hangi bir kural yer almış değildir. Öte yandan

resmî kesime giren kurum ve kuruluşlar, durumlarının özelliği dolayısiyle,

alım, satım, yaptırma ve benzeri işlerde diledikleri gibi davranamazlar.

İhaleye hazırlık işlemleri, ihale usulleri, teminatın çeşitleri, neleri kapsayacağı

ve ne oranlar üzerinden alınacağı; teahhüdün yerine getirilmemesi sonuçları ve

daha bunlar gibi birçok konular kanunla yahut kanuna dayanılarak yapılmış

yönetmeliklerle sıkı koşullara bağlanmıştır. Bütün bu koşullar, 506 sayılı

Kanunun 83. maddesinde olduğu gibi, açıktır, ortadadır. Resmî kesime giren

kurum ve kuruluşlarla iş ilişkisi Vuracak kişiler, o kişiler lehine teminat

mektubu verecek bankalar, mektuplara kefil olacak kimseler hepsini önceden

bilirler; bilmeleri gerekir ve biliyor sayılırlar. Bu ön koşulları uygun

bulanlar için ancak resmî kesimle iş ilişkisi kurmak söz konusu olabilir. Resmî

kesimden bir takım ihale koşullarından vazgeçmesini istemek veya bunlardan

kurtulma yollarını aramak resmî kesimi o koşullar dışında sözleşmelere zorlamak

demektir ve asıl sözleşme hürriyetine aykırı düşen budur.

Görülüyor ki 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin inceleme kapsamı içinde kalan hükümlerinin sözleşme hürriyetine ve dolayısiyle Anayasa'ya aykırı bir yönü, hatta sözleşme hürriyeti ile doğrudan doğruya ilişkisi dahi yoktur. Ayrıca bunları, yukarıda da belirtildiği üzere, Anayasa'nın 48. maddesinin kaynaklık ettiği bir sosyal yardım düzeni için gerekli, hatta zorunlu hükümlerden saymak yerinde olur.

Öyle olmamakla birlikte bir an için inceleme konusu hükümler sözleşme hürriyetini sınırlar gibi görülürse; bu Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasına tam uygun, kamu yararı ereğî güdülerek kanunla yapılmış ve çok dar bir alanda kalmış bir sınırlamadır ve hürriyetin özüne dokunacak kapsamı ve niteliği yoktur.

Şu duruma göre 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin sınırlama kararı kapsamı içinde kalan bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığı ortadadır. İtirazın reddi gerekir.

VI. Sonuç :

Başkanvekili Lütfü · Ömerbaş Üye Salim · Başol Üye A. · Şeref Hocaoğlu Üye Fazlı · Öztan Üye Celâlettin · Kuralmen Üye Hakkı · Ketenoğlu Üye Fazıl · Uluocak Üye Sait · Koçak Üye Avni · Givda Üye Muhittin · Taylan Üye İhsan · Ecemiş Üye Recai · Seçkin Üye Ahmet · Akar Üye Halit · Zarbun Üye Muhittin · Gürün