AYM Norm Denetimi E.1990/27 K.1991/2

Yasası'nın "Sağlık yardımlarının süresi" başlıklı 34. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "... 18 aya kadar ..." sözcüklerinin, Anayasa'nın 10., 17. ve 56. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacı Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü, 3.3.1987 tarihli dilekçesiyle İş Mahkemesine başvurarak davalıdan, yanında çalıştırdığı işçinin hastalığı nedeniyle Kurum'ca yapılan tedavi yardımının geri ödenmesini istemiştir.

Davaya bakan Mahkeme, bu isteği yerinde bularak 18 ayı aşan süre için ödenen tedavi yardımının davalıdan alınmasına karar vermiş, davalı da bu kararı temyiz etmiştir.

Yargıtay 10. Hukuk Dairesi, yaptığı inceleme sırasında, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Yasası'nın 34. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "... 18 aya kadar ..." sözcüklerinin Anayasası'nın 10., 17. ve 56. maddelerine aykırı olduğu görüşüyle iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A. İptali İstenilen Yasa Kuralı

17.7.1964 günlü, 506 sayılı "Sosyal Sigortalar Kanunu"nun "Sağlık Yardımlarının süresi" başlıklı, itiraz konusu sözcükleri içeren üçüncü fıkrasıyla birlikte 34. maddesi aynen şöyledir:

"Madde 34.- Hastalık hallerinde yapılacak sağlık yardımları sigortalının iyileşmesine kadar sürer.

Ancak, bu yardımlar sigortalının Kurumca tedavi altına alındığı tarihten başlayarak altı ayı geçemez.

Şu kadar ki, tedaviye devam edilirse malûllük halinin önlenebileceği veya önemli oranda azaltılabileceği, Kurum sağlık tesisleri sağlık kurulu raporları ile anlaşılırsa bu süre 18 aya kadar uzatılır."

B. Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "Madde 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasİ düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.

Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."

2. "Madde 17.- Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.

Tıbbi zorunluluklar ve kanunda yazılı haller dışında kişinin, vücut bütünlüğüne dokunulamaz; rızası olmadan bilimsel ve tıbbi deneyleretâbi tutulamaz.

Kimseye işkence ve eziyet yapılamaz; kimse insan haysiyetiyle bağdaşmayan bir cezaya ve muameleye tâbi tutulamaz.

Mahkemelerce verilen ölüm cezalarının yerine getirilmesi hali ile meşru müdafaa hali, yakalama ve tutuklama kararlarının yerine getirilmesi, bir tutuklu veya hükümlünün kaçmasının önlenmesi, bir ayaklama veya isyanın bastırılması, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde yetkili merciin verdiği emirlerin uygulanması sırasında silah kullanılmasına kanunun cevaz verdiği zorunlu durumlarda meydana gelen öldürme fiilleri, birinci fıkra hükmü dışındadır."

3. "Madde 56.- Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir.

Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek devletin ve vatandaşların ödevidir.

Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.

Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir.

Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurulabilir.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Necdet DARICIOĞLU; Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Güven DİNÇER'in katılmalarıyla 19.7.1990 gününde yapılanilk inceleme toplantısında, dosyada bir eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülen yasa kuralı, itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- 506 SAYILI SOSYAL SİGORTALAR YASASI'NIN 34. MADDESİNİN ANLAM VE

KAPSAMI

506 sayılı Yasa'nın 34. maddesi, iş kazaları ile meslek hastalıkları sigortası kapsamı dışında kalan hastalıklarda yapılacak sağlık yardımının süresini düzenlemektedir.

Buna göre, Yasa'nın 34. maddesinin ilk fıkrasının öngördüğü hastalık yardımı, genel olarak sigortalının iyileşmesine kadar sürecek biçimde düzenlenmiş, daha sonraki fıkralarında ise çeşitli süre sınırlamaları getirilmiştir. Hastalık yardımı altı ay sürecek bu süre içinde sigortalı iyi olursa yardım kesilecektir. Üçüncü fıkrasında, hastalığın geçmemesi durumunda koşullu birsüreye yer verildiği görülmektedir. Sigortalı altı ay sonunda iyileşmezse;

1. Tedaviye devam edildiği takdirde malûllük durumunun, önlenebileceği ya da önemli oranda azaltılabileceği,

2. Bu durumun, Kurum sağlık tesislerinin vereceği sağlık kurulu raporları ile tesbit edilmesinde süre 18 aya kadar uzatılabilecektir. Sözü edilen bu süre, hastalık yardımından-faydalanmanın üst sınırını göstermektedir. Eğer belirtilen koşullar yoksa 18 aya kadar tedavinin sürmesi olanağı bulunmayacaktır. Yeni bir hastalığa yakalanma durumunda bu sürelerin yeni baştan işleyeceği, başka bir deyişle, bu sürelerin aynı hastalıkla sınırlı olacağı doğaldır. Sigortalı, 18 aylık sürenin sonunda da iyileşmediği takdirde Yasa'nın 53. maddesindeki koşulların varlığında "malûl" sayılacaktır.

B- YASA KURALININ ANAYASA'YA AYKIRILIĞI SORUNU

1. Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme

İtiraz yoluna başvuran Yargıtay 10. Hukuk Dairesi, "Sosyal Güvenlik Kuruluşlarından plan TC. Emekli Sandığı Yasası ile BAĞ-KUR Yasası'nın iştirakçilerinin hastalık yardımlarını düzenleyen hükümlerinde, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Yasası'nın 34. maddesinde belirtilen süre kayıtlarına benzer bir sınırlamanın olmadığı, bu sebeple de benzer sosyal güvenlik kuruluşlarının iştirakçi ve sigortalıları arasında eşitsizlikyarattığı" gerekçesiyle söz konusu hükmün iptalini istemiştir.

Anayasa'nın 10. maddesinde yer alan yasa önünde eşitlik, herkesin,

her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamına gelmez. Yasaların

uygulanmasında dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasİ düşünce, felsefİ inanç, din,

mezhep ayrılığı gözetilmesi ve bu nedenlerle eşitsizliğe yol açılması Anayasa

katında geçerli görülemez. Bu mutlak yasak, birbirinin aynı durumunda olanlara

ayrı kurallar uygulanmasını ve ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılmasınıengellemektedir.

Kimi yurttaşların haklı bir nedene dayanarak değişik kurallara bağlı

tutulmaları eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmaz. Durum ve konumlarındaki

özellikler kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve değişik

uygulamaları gereklikılabilir. Özelliklere, ayrılıklara dayandığı için haklı

olan nedenler, ayrı düzenlemeyi aykırı değil, geçerli kılar. Aynı durumda

olanlar için ayrı düzenleme aykırılık oluşturur. Anayasa'nın amaçladığı

eşitlik, eylemli değil hukuksal eşitliktir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı

hukuksal durumlar ayrı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'nın öngördüğü eşitlik

çiğnenmiş olmaz. Başka bir anlatımla, kişisel nitelikleri ve durumları özdeş

olanlar arasında, yasalara konulan kurallarla değişik uygulamalar yapılamaz.

Durumlarındaki değişikliğin doğurduğu zorunluluklar kamu yararı ya da başka

haklı nedenlere dayanılarak yasalarla farklı uygulamalar getirilmesi durumunda

Anayasa'nın eşitlik ilkesinin çiğnendiği sonucu çıkarılamaz.

Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik kararlarında, böylece vurgulandığı üzere eşitliği bozduğu ileri sürülen kural, haklı bir nedene dayanmakta veya kamu yararı amacıyla yürürlüğe korutmuş ise bu kuralın eşitlik ilkesini zedelediğinden söz edilemez.

Sosyal Sigortalar Yasası'nın 34. maddesindeki süreyle ilgili itiraz konusu sınırlamanın bir zorunluluktan doğduğu söylenemez. Bir zorunluluk olsaydı Devletin diğer sosyal güvenlik kuruluşları ilgilileri için de aynı düzenlemeleri getirmesi gerekirdi. Genelde Devletin mali gücünden kaynaklanan bir zorunluluktan söz edilebilirse de Devlet, sosyal güvenliği sağlama ödevini yerine getirirken alacağı önlemlerde gücünü, temel haklar yönünden kişiler arasında farklılıklar yaratmayacak biçimde kullanmak durumundadır. Çünkü, bu düzenlemeler kapsamındakikimselerin "yaşama hakkı" bakımından birbirlerine bir üstünlük sağlamaması gerekir.

Hukuksal yönden farklılıklar, ancak, yaşama hakkı dışındaki diğer özellikler yönünden farklı bir uygulamayı haklı kılabilir.

Bu nedenle maddedeki sınırlama Anayasa'nın 10. maddesine aykırıdır. 2. Anayasa'nın 17. ve 56. Maddeleri Yönünden inceleme:

Anayasa'nın 17. maddesinin ilk tümcesi "Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir..." biçimindedir.

Kişinin yaşama hakkı, maddi ve manevi varlığını koruma hakkı,

birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez, vazgeçilmez temel

haklardandır. Bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadan kaldırılması da

devlete ödev olarak verilmiştir. Güçsüzleri güçlüler karşısında koruyacak olan

devlet, gerçek eşitliği sağlayacak, toplumsal dengeyi koruyacak, böylece gerçek

hukuk devleti niteliğine ulaşacaktır. Hukuk devletinin amaç edindiği yaşama

hakkının korunması, sosyal güvenliğin sağlanmasıyla gerçekleşecektir. Sosyal

güvenliği sağlayacak olan kuruluşların yasal düzenlemeleri "yaşama hakkı

ile maddi ve manevi varlığı koruma haklarını" zedeleyecek veya ortadan

kaldıracak hükümler içermemesi gerekir.

Bu konuda düzenlenen uluslararası kurallar da aynı amaca yönelik hükümler taşımaktadır. 16.6.1989 günlü, 3581 sayılı Yasa'yla onaylanan Avrupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesi'nin 13. maddesi de hastalık durumunda gerekli olan tüm bakımların sağlanmasını öngörmektedir.

506 sayılı Yasa'nın 34. maddesinde öngörülen "... 18 aya kadar ..." sınırlaması, sağlık yardımı sonunda henüz iyileşmemiş ve tedavisi sürmekte olan kişinin gerek yaşama hakkının gerekse maddi ve manevi varlığını koruma hakkının özünü zedeler bir nitelik taşıdığından Ana-yasa'nın 17. maddesine ay ki n görülmüştür.

Anayasa'nın 56. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkraları yine devlete, kişilerin hayatını beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmelerini sağlamak için sağlık kuruluşlarının hizmetlerini, düzenleme, denetleme ve organize -etme gibi görevler yüklemiştir. Anlaşılmaktadır ki, devlet, kişilerin yaşamlarını sağlıklı biçimde sürdürmeyi sağlamak amacını çeşitli sosyal güvenlik kuruluşları ile gerçekleştirecektir. Devlet için bir görev, kişiler için de bir hak olan bu amaç gerçekleştirilirken bu hakkı sınırlayıcı, bu haktan yararlanmayı zayıflatıcı düzenlemeler Anayasa'nın 56. maddesine de aykırıdır.

3. Anayasa'nın 60. ve 65. Maddeleri Yönünden inceleme:

insanların yarınlarından emin olma düşüncesi sosyal güvenlik kuruluşlarına olan gereksinimi doğurmuştur. Çağdaş hukuk sistemleri "sosyal güvenlik" deyimini "sosyal risk" olarak belirtilen kimi tehlikelere karşı kişileri güvenceye almak görevini taşıyan kuruluşlar olarak tanımlamaktadır. Ayrıca, kişilerin "ekonomik güvencelerini" sağlayan önlemler olarak da düşünülebilir.

Sosyal güvenlik, uluslararası hukuk belgelerinde ve çağdaş Anaya-yasalarda temel bir hak niteliğinde görülerek "ekonomik ve sosyal haklar" bölümünde düzenlenmiştir. Toplumun tüm bireylerim kapsamına alma çabalarının bir sonucu olarak sosyal güvenlik, temel bir insanlık hakkı görünümü kazanmıştır.

Uluslararası kurallar açısından da incelendiği zaman sosyal güvenlik hakkının temel bir insanlık hakkı olduğu görülmektedir. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından 10 Aralık 1948 de kabul edilen İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi'nin 22. maddesi "Her kişinin toplumun üyesi olarak sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu" ilkesini koyduktan sonra, bu hakkın gelişiminin ulusal ve uluslararası işbirliği ile sağlanabileceğini vurgulamıştır.

İtiraz konusu 34. maddenin "... 18 aya kadar ..." olan sözcükleri, temel olarak Anayasa'da yerini almış "sosyal güvenlik hakkını" bir süre sonra kullanılmaz duruma getirmekte, sosyal güvenlik hakkının öğelerinden biri olan sağlık yardımı bu sürenin sonunda etkisiz kalmaktadır.

Anayasa'nın 65. maddesi, devletin sosyal ve ekonomikalanda belirtilen görevlerini yerine getirirken:

a) Ekonomik istikrarın korunması,

b) Mali kaynakların yeterliliği ölçütlerini gözönünde tutması gerektiğini belirtmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşlarından Sosyal Sigortalar Kurumu, işçiye sağladığı sosyal güvenceleri işçi ve işverenden kesilen primlerle karşılamaktadır. Öte yandan kurum, görevini engelleyecek bir durumla karşı karşıya kalırsa 4792 sayılı Yasa'nın 19. maddesinin 9. bendi gereğince genel bütçeden yardım alabilecektir. Bu konuda, devletin yükümlülüğünden ve kurumun güçlü bir mali yapıya sahip olmasından sorumlu tutulacağı söylenebilir. Bu sorumluluğunu da yerine getirirken yukarıda belirtilen ölçütlere uygun davranması zorunludur.

Anayasa'nın 65. maddesindeki bu sınırlama ile 506 sayılı Yasa'nın

34. maddesindeki itiraz konusu "... 18 aya kadar ..." deyimi arasında

bir ilişki kurulamaz. Anayasa'nın 60. maddesi kişilere "sosyal güvenlik

hakkını" vermekle birlikte ikinci fıkrasında bunun için alınacak

tedbirleri devlete görev olarak verirken 65. madde ile de bu göreve bazı

sınırlamalar getirmiştir. Ancak, 60. maddede belirtilen bu sosyal hak, yine Anayasa'nın

17. maddesinde düzenlenen "... yaşama, maddi ve manevi ve varlığını koruma

... hakkı" ile çok sıkı bağlantı içindedir. Dolayısıyla devlet ekonomik ve

sosyal alandaki görevlerini yerine getirirken uygulayacağı sınırlamalarda

"yaşama hakkını" ortadan kaldıran düzenlemeler yapamayacaktır. Bu

nedenle Anayasa'nın 65. maddesindeki sınırlamaları, 506 sayılı Yasa'nın 34.

maddesindeki itiraz konusu "...18 aya kadar..." sözcüklerine uygulama

olanağı yoktur.

İtiraz konusu "... 18 aya kadar ..." sözcükleri Anayasa'nın 60. maddesine aykırı olduğundan iptali gerekir.

Mustafa ŞAHİN bu görüşlere katılmamıştır.

KARŞIOY

YAZISI

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 34. maddesi: "Hastalık hallerinde yapılacak sağlık yardımları sigortalının iyileşmesine kadar sürer.

Ancak, bu yardımlar sigortalının kurumca tedavi altına alındığı tarihten, başlayarak altı ayı geçemez.

Şu kadar ki, tedaviye devam edilirse, malullük halinin önlenebileceği veya önemli oranda azaltılabileceği kurumun sağlık tesisleri, sağlık kurulu raporları ile anlaşılırsa, bu süre 18 aya kadar uzatılabilir..." hükmünü içermektedir.

Bir uyuşmazlık dolayısıyla sözü edilen maddeyi uygulayan yerel mahkemenin kararını temyizen inceleyen Yargıtay'ın ilgili dairesi, Yasanın "tedaviyi 18 aylık süre ile sınırlı tutan" hükmünü Anayasa'nın 17. ve 56. maddelerine aykırı görerek iptal dileğinde bulunmuş ve gerekçesini de, devlete vatandaşsağlığını koruma görevini yükleyen Anayasa'nın 17. maddesinin "Sosyal Haklar ve Ödevler" bölümünde yer almadığı için "devletin mali kaynaklarının yeterliliği" ölçüsünü koyan 65. maddenin kapsamı dışında kalacağı yorumuna dayandırmıştır.

Hiç kuşkusuz, Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılırken Anayasa'nın bir hükmüne dayanılabileceği gibi, Anayasa'nın bir kaç kuralına veya genel ilkelerine ve hatta tümüne egemen olan ilkelerine de, başka bir deyimle Anayasa'nın sözüne olduğu gibi özüne de dayanılabilir. Bu nedenle, her hükmü kendi kapsam ve ereği içinde ele almak ve gerçekçi bir sonuca varabilmek için de konuyu genel olarak düzenleyen hükümleriyle, bütün ayrıntılarına kadar belirleyen hükümlerinin birlikte söz konusu olması halinde, genel hüküm-özel hüküm kuralım gözden uzak tutmamak gerekir.

Anayasa'nın "Kişinin dokunulmazlığı, maddi ve manevi varlığı" başlığını taşıyan 17. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir..." diyen hükmü, gerçekten temel haklar ve ödevlere ilişkin bir doğa kuralının Anayasal düzenlemesidir. Bu tür negatif statü haklarının kullanılmasında devletin rolü, gölge etmeden ve karışmadan sadece gözetici ve koruyucu olmaktır. Esasen, bütün devletlerin ilk görevi, kişilerin can ve mal varlıklarını, özellikle başka kişiler yüzünden doğacak her türlü tehlikeden korumaktır. Devletler bu ödevlerini hukuken ceza veya tazminat gibi yaptırımlarla yerine getirirler.

Halbuki, sağlık, öğrenim ve eğitim, çalışma, sosyal güvenlik ve

benzeri pozitif statü hakları ya da Anayasa'nın deyimi ile "sosyal ve

ekonomik haklar ve ödevler" vatandaşa, devletten olumlu bir davranış, bir

hizmet ve yardım isteme ve dilekte bulunma hakkı tanır. Zaten, Anayasa, devlete

bunları gerçekleştirmek bakımından aktif bir görev de vermiştir. İşin özüne bakılırsa,

hukukça korunması gerekli en büyük değerin insan yaşamı, insan sağlığı olduğu

tartışmasızdır. Anayasa'nın 10., 17. ve 60. maddelerindeki kuralların

dayanağını oluşturan temel felsefenin esası da budur.Anayasa'nın bu ilkeleri ve

sosyal hukuk devleti niteliği, devletin yoksul ve dar gelirlilere, ya harçsız

ve primsiz olarak, sağlık hizmeti sunması, ya da primli sistemde, bu

yurttaşların primlerini karşılamasına ilişkin sorumluluğu, Anayasa'nın 65.

maddesi uyarınca "mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsü" ile sınırlı

tutulmuştur. Demek ki, sosyal ve ekonomik hakların Anayasa'da yer almış olması,

kişilere yargı yolu ile devleti zorlama hakkının nedeni olamaz. Devletin bu

konudaki sorumluluğunu, ekonomik istikrarın korunmasını da gözeterek "mali

kaynakların yeterliliğine" bağlamıştır.

Sosyal Sigortalar Kurumu Anayasa'nın 60. maddesinin tüm yurttaşlar yararına devlete yüklediği "toplumsal güvenlik hakkını" sağlama ödevini, yurttaşlardan bir bölümü (işçi topluluğu) bakımından yerine getirmektedir. Meslek hastalığı, iş kazası gibi yapılan işle illiyet bağlı bulunmayan bu gibi bünyesel hastalıkların masrafını işverene yüklemek ele doğru olamaz. Çünkü işverenin iradesi dışında ortaya çıkan bir zarardan sorumlu tutulmasını hukuk sistemimiz de kabul etmez.

İptali istenilen Yasa kuralı, 1451 sayılı Yasayla onaylanmış ve 15 Ekim 1974 günlü Resmi Gazete'de yayımlanmış bulunan "Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Sözleşmesi"nin 10. ve 12. maddelerinde öngörülen normlarla uyumlu olarak düzenlenmiştir. Anayasa'ya aykırı bir yönü yoktur. Bu nedenle itirazın reddi gerekirken aksi yönde kararı oluşturan çoğunluğun görüşüne katılmadım.

Üye

Mustafa ŞAHİN

Başkan

Necdet

DARICIOĞLU

Başkanvekili

Yekta Güngör

ÖZDEN

Üye

Servet TÜZÜN

Üye

Mustafa ŞAHİN

Üye

İhsan PEKEL

Üye

Selçuk TÜZÜN

Üye

Ahmet N. SEZER

Üye

Erol CANSEL

Üye

Yavuz

NAZAROĞLU

Üye Güven DİNÇER Üye Haşim KILIÇ