AYM Norm Denetimi E.1991/60 K.1992/16

Genel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesi ile 9.12.1982 günlü, 2722 sayılı "Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin, Anayasa'nın 161. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptali istemidir.

I- OLAY

Vakıf evlâtları olan davacılar, vakfa ait kira gelirlerinin kendilerine noksan ödendiğini ileri sürerek yapılan yanlışlığın düzeltilmesi için Vakıflar Bölge Müdürlüğüne başvuruda bulunmuşlar, istemlerinin reddedilmesi üzerine, bu meblağın faizi ile birlikte ödenmesi dileğiyle dava açmışlardır.

Ankara 4 Nolu idare Mahkemesi'nce yapılan incelemede; anılan vakfın, Vakıflar Genel Müdürlüğü Yönetim Kurulunun 3.9.1982 günlü, 416/432 sayılı karan ile mazbut vakıflar arasına alındığı ve vâkıf evlâtlarına 1982 ve 1983 yıllarında yapılan ödemelerin, "17.2.1982 günlü, 2597 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesi ile "9.12.1982 günlü, 2722 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun6. maddesine dayandığı anlaşılmıştır.

İtiraz yoluna başvuran mahkeme, 2597 ve 2722 sayılı Bütçe Yasalarının 6. maddesinde yer alan hükmün bütçe ile ilgili hüküm niteliği taşımaması nedeniyle Anayasa'nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu kanısına vardığını ileri sürerek, Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddeleri uyarınca iptal istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- iptali istenen Yasa Kuralları :

17.2.1982 günlü, 2597 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 6. maddesi hükmü şöyledir :

"Mazbut vakıflarda ilgililerin intifa haklan, 2762 sayılı Kanun'un 39 uncu maddesinin uygulanmasını gösterir tüzükte değişiklik yapılıncaya kadar Vakıflar Nizamnamesine ek 23/12/1937 ve 13/10/1939 tarihli nizamnamelere göre ödenir."

9.12.1982 günlü, 2722 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 6. maddesindeki hüküm de yukarıdaki hükmün aynıdır.

B- Dayanılan Anayasa Kuralları :

1. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

2. "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."

C- ilgili AnayasaKuralı :

"GEÇİCİ MADDE 15.- 12 Eylül 1980 tarihinden,, ilk genel seçimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisinin Başkanlık Divanını oluşturuncaya kadar geçecek süre içinde, yasama ve yürütme yetkilerini Türk milleti adına kullanan, 2356 sayılı Kanunla kurulu Milli Güvenlik Konseyinin, bu Konseyin yönetimi döneminde kurulmuş hükümetlerin, 2485 sayılı Kurucu Meclis Hakkında Kanunla görev ifa eden Danışma Meclisinin her türlü karar ve tasarruflarından dolayı haklarında cezai, mali veya hukuki sorumluluk iddiası ileri sürülemez ve bu maksatla herhangi bir yargı merciine başvurulamaz.

Bu karar ve tasarrufların idarece veya yetkili kılınmış organ, merci ve görevlilerce uygulanmasından dolayı, karar alanlar, tasarrufta bulunanlar ve uygulayanlar hakkında da yukarıdaki fıkra hükümleri uygulanır.

Bu dönem içinde çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnameler ile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar ve tasarrufların Anayasaya aykırılığı iddia edilemez."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Haşim KILIÇ ve Yalçın ACARGÜN'ün katılmalarıyla 16.1.1992 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru karan ve ekleri, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralları ile dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

Anayasa Mahkemesi'ne başvuruda bulunan Ankara 4 nolu idare Mahkemesi'nin Anayasa'ya aykırılık savlarını değerlendirmeden önce, itiraza konu olan kural baklanda Anayasa'ya aykırılık savında bulunulup bulunulamayacağı sorunu çözümlenmelidir.

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, o davada uygulanacak yasa hükümlerini Anayasa'ya aykırı görür veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırsa, bu konuda bir karar verilmesi için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir.

itiraz yoluna başvuran Ankara 4 Nolu idare Mahkemesi'nin bakmakta olduğu, görevi ve yetkisi içine giren bir dava bulunduğu gibi, iptali istenen yasa kuralları da bu davada uygulanacak hüküm niteliği taşımaktadır.

Ancak, iptali istenen kuralın yer aldığı 2597 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu 17.2.1982 günü, 2722 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı Bütçe Kanunu ise 9.12.1982 günü kabul edilmiştir.

Oysa, Anayasa'nın geçici 15. maddesine göre; 12 Eylül 1980'den ilk genel secimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Başkanlık Divanı oluşturuluncaya kadar geçecek süre içinde, yani, yasama ve yürütme yetkilerini Türk milleti adına kullanan, Milli Güvenlik Konseyi döneminde çıkarılan yasaların, kanun hükmünde kararnamelerin ve 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan kararla yapılan işlemlerin Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülemez. O halde, bu dönemde çıkarılan yasalar hakkında Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yolu ile Anayasa'ya aykırılık savında bulunulamaz.

7 Kasım 1982'de halkoyu ile kabul edilen Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın öngördüğü biçimde yapılan ilk genel seçimler sonucu oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin ilk Başkanlık Divanı 6.12.1983'de toplanmış olduğuna göre, iptali istenen kuralların Anayasa'ya aykırılığının ileri sürülemeyeceği açıktır.

Anayasakoyucunun söz konusu kuralı getirmekteki amacının Milli

Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi'nin yasama yetkisini tek başına veya

birlikte kullandıkları döneme ilişkin tüm yasalar, kanun hükmünde kararnameler

ile 2324 sayılı Yasa uyarınca alınan kararlan ve yapılan işlemleri Anayasa

Mahkemesi'nin denetimi dışında bırakmaktır. Nitekim, 27.10.1980 günlü, 2324

sayılı "Anayasa Düzeni Hakkında Kanun"un 4. maddesinde yer alan;

"Milli Güvenlik Konseyininbildiri ve kararlarında yer alan ve yer alacak

olan hükümlerle 12 Eylül 1980 tarihinden sonra çıkarılan ve çıkarılacak olan

Bakanlar Kurulu Kararnamelerinin ve üçlü kararnamelerin yürütülmesinin

durdurulması ve iptali" isteminin ileri sürülemeyeceğine ilişkin

hükümlerle, 6. maddesindeki; "Milli Güvenlik Konseyinin bildiri ve

kararlarında yer alan ve alacak olan hükümlerle Konseyce kabul edilerek

yayımlanan ve yayımlanacak olan kanunların 9 Temmuz 1961 tarihli ve 334 sayılı

Anayasa hükümlerine uymayanlarıAnayasa değişikliği olarak ve yürürlükteki

kanunlara uymayanları da kanun değişikliği olarak yayımladıkları tarihte ve

metinlerinde gösterilen tarihlerde yürürlüğe girer." biçimindeki hükümler

de hep aynı amacın gerçekleştirilmesine yönelik düzenlemelerdir.Bir başka

deyişle, yasa koyucunun olağanüstü dönemin olağanüstü koşullarının gerektirdiği

işlere yasal kolaylık sağlamak istediği, söz konusu dönemin tartışma konusu

yapılmasında kamu yaran görmediği anlaşılmaktadır. Ancak, 2324 sayılı Anayasa

Düzeni Hakkında Kanun, 1982 Anayasası'nın geçici 3. maddesi ile yürürlükten

kaldırıldığından, Anayasa'nın geçici 15. maddesinin konulmasına gerek

duyulmuştur.

Belirtmek gerekir ki, söz konusu geçici 15. maddenin, "geçici" olarak adlandırılmasına karşın, bir anayasa kuralı olarak Anayasada yer alan diğer kurallarla etki ve değer bakımından farklı olmadığı da bir gerçektir. Çünkü, anayasa kural ve ilkeleri etki ve değer bakımından eşit olup, aralarında bir alt üst ilişkisi bulunmamaktadır. Anayasa da yer alan bu ve bunun gibi belli bir konuya ilişkin kuralların, Anayasa'nın genel ilkelerinden ayrı nitelikte kabul edilerek Anayasa'ya aykırılıklarından söz edilemez. Anayasada belli bir konuyu düzenleyen özel ilke varken, genel ilkenin değil, konuya özgü anayasa ilkesininuygulanması doğaldır.

Ayrıca Anayasa'nın 11. maddesinde; "Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Kanunlar Anayasa'ya aykırı olamaz." biçiminde açıklanan temel ilke ve buyruğa uygun ve anayasal koruma altında bulunan yasa kurallarının Anayasa'ya aykırılığının düşünülemeyeceği de kuşkusuzdur.

Yukarda açıklandığı üzere Anayasa'nın geçici 15. maddesi, bir dönemin yasal işlemlerinin Anayasa'ya aykırılığı savında bulunulmasını uygun görmemiş, bir anlamda yasaklamıştır. Ancak bunların hukuk devleti ilkesine uygun biçimde yargı denetimine açılması, Anayasa'ya aykırılık savında bulunma ve inceleme yasağının kaldırılmasına bağlı olup, bu da Anayasa'nın 87. maddesi uyarınca doğrudan yasama organının görev ve yetkisi kapsamına girmektedir.

Bu durumda, söz konusu yasa kuralları hakkında, Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına Anayasa'nın geçici 15. maddesi olanak vermediğinden itirazın reddine karar verilmesi gerekir.

Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.

KARŞIOY

YAZISI

Esas Sayısı : 1991/60

Karar Sayısı : 1992/16

I- 12 Eylül 1980 tarihinden ilk genel seçimler sonucu toplanacak

Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Başkanlık Divanı oluşuncaya kadar geçen süre içinde çıkarılan Kanunlar ve Kanun Hükmünde Kararnameler ile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca çıkarılan karar ve tasarrufların Anayasa'ya aykırılığının iddia edilemeyeceği yolundaki Anayasa'nın geçici 15 inci maddesinin son fıkrasındaki kuralın maddenin bütünü ile birlikte değerlendirilmesi ve yorumlanması gerekir.

Anayasa'nın geçici 15 inci maddesi, belirli bir dönemde fevkalade şartlar altında siyasal görev yapan Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi Üyeleri ile bu dönemde alınan kararlan uygulayan kamu görevlilerini cezai, mali ve hukuki sorumluluktan koruyan kurallar bütünüdür.

Bu dönemde çıkarılan Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin

Anayasa'ya aykırılığının iddia edilememesi, o dönem karar ve tasarruflarının

daha sonra Anayasa'ya aykırılık yoluyla hukuki tartışma konusu yapılmasını

önlemeye yöneliktir. Yoksa, bu olağanüstü dönem aşıldıktan ve demokratik ve

normal anayasal döneme geçildikten sonra 1980-1983 yıllan arasında çıkan

kanunların uygulanması nedeni ile mahkemelerin itiraz yoluyla yaptıkları

Anayasaya aykırılık başvurularını önlemeye yönelik değildir. Nitekim, 1961 Anayasası'nın

1982 Anayasası'nın geçici 15 inci maddesinin son fıkrasına paralel olan geçici

4 üncü maddesinin üçüncü fıkrası hükmü, Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yolunu

kapatmak için çok ayrıntılı bir düzenleme yapmıştır. Geçici 15 inci madde bu

derece ayrıntılı ve kapsamlı düzenlenmemiştir. 1961 ve 1982 Anayasaları'nın, bu

iki maddesinin mukayesesi, geçici 15. inci maddenin Anayasa'ya aykırılık

iddiasını önlemek için değil hukuki sorumluluk konusunu çözümlemek için

konulduğunu açıkça göstermektedir.

II- Anayasa'nın geçici 15 inci maddesinin Anayasa'nın yürürlüğü

ile ilgili 177 inci maddesi ile birlikte yorumlanması gerekir. Sözü edilen madde hükümleri yürürlükte olan ve Anayasa'ya aykırılık taşıyan tüm hukuk kurallarının yeni anayasa dönemi içindeki durumunu ele almakta ve açıklığa kavuşturmaktadır. 177 inci maddenin (e) bendi hükmüne göre, Anayasa hükümlerinin mevcut kurum ve kurallarla olan çelişkileri doğrudan doğruya Anayasa hükümlerinin uygulanması ile çözümlenebilecektir.

Anayasa'nın 177 inci maddesinin (e) bendi hükmü ile Anayasa'nın geçici 15 inci maddesindeki Anayasa'ya aykırılık iddiasını engelleyen hüküm, 12 Eylül 1980 ile TBMM'nin açılışı arasındaki tesis edilen tasarrufların tartışılması dışında bütün Anayasa'ya aykırılık iddialarına imkan verici anlamadadır.

III- Geçici 15 inci madde ile ilgili olarak yapılacak engelleyici

bir yorum, 1980-1983 yıllarında yürürlüğe konulan sayılan sekizyüzü bulan

güncel bir yasal düzenleme grubunun anayasal denetimini sürekli engelleme

demektir. 1961 Anayasası'nın geçici 4 üncü maddesi ile başlayan ve 1982

Anayasası'nın geçici 15 inci maddesi ile sürdürülen bu durum, pek çok konuda

Türkiye'yi anayasası ile değil Anayasanın yasaklayıcı geçici hükümleri ile

yönetilen bir ülke olma yükü altında bırakmaktadır. Anayasal yorumlarda

anayasal hakların eksiksiz kullanılması ve anayasal müesseselerin bütünüyle

çalışması temel yorum kuralı olmalıdır. Anayasa kurallarında belirsizlik ve

uyumsuzlukhallerinde Anayasa hükümlerinin bu yönde yorumlanması ve Anayasa'nın

geçici 15 inci ve 177 inci maddelerinin bu anlayışla ele alınarak Anayasa'ya

uygunluk denetiminin yapılması gerekir.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 152. ve Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28 inci maddesine göre Mahkemenin itiraz başvurusunun esastan incelenmesi gerektiği oyuyla karara karşıyım.

Başkan

Yekta Güngör

ÖZDEN

Başkanvekili

Güven DİNÇER

Üye

Servet TÜZÜN

Üye

Mustafa ŞAHİN

Üye

İhsan PEKEL

Üye

Selçuk TÜZÜN

Üye

Ahmet N. SEZER

Üye

Erol CANSEL

Üye

Yavuz

NAZAROĞLU

Üye

Haşim KILIÇ

Üye

Yalçın ACARGÜN

Güven

DİNÇER

Başkanvekili