AYM Norm Denetimi E.2002/60 K.2002/97

Resmi Gazete tarih sayı: 27.03.2003/25061

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

20.12.2000 günlü, 4611 sayılı "2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendinin, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Telekomünikasyon Kurumu'nun 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinin uygulanmasıyla ilgili Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği'nin iptali istemiyle açtığı davada, Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendinin Anayasa'ya aykırılık savını ciddî bulan Danıştay Onuncu Dairesi iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir:

1- "MADDE 7 . - Genel bütçeli daireler,

katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar,

bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile özel

kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisadi teşebbüsleri ve

bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme kapsamına veya

programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler özel kanunla

kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kefalet ve yardımlaşma

sandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün

kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankası

nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaplarda

toplarlar.

Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan yaparlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar.

Bu maddenin uygulanması ile ilgili esas ve usulleri belirlemeye, kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakan yetkilidir."

2- "MADDE 68.- ...

g) ...

5. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırı hükümleri...

2001 Malî Yılında uygulanmaz"

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa'nın 87., 88., 161. v e162. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Nurettin TURAN, Aysel PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nın katılmalarıyla 17.4.2002 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; "dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriyle diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır.

İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genel bütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan bütün kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir.

Madde kapsamına, hukuksal yapıları farklı kamu kurum ve kuruluşları alınmıştır. Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği"nin iptali için özel bütçeli bir kuruluş olan Telekomünikasyon Kurumu adına açıldığından, 2001 Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendine ilişkin esas incelemenin "özel bütçeli kuruluşlar"dan "Telekomünikasyon Kurumu" yönünden yapılmasına karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle ilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendinin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadî

teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme

kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler, özel

kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kefalet ve

yardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak kimi kamu kurum ve

kuruluşlarının bütçelerinde veya tasarrufları altında bulunan tüm kaynaklarını

T.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasında adlarına

açtıracakları Türk Lirası cinsinden vadesiz hesapta toplayacakları, tahakkuk

etmiş ödemelerini bu hesaptan yapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgili

esas ve usulleri belirlemeye de Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve

Maliye Bakanı'nın müşterek teklifi üzerine Başbakanın yetkili olduğu

belirtilmiştir. Bütçe Kanunu'nun 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendi ile de

"muhtelif kanunların bu kanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin

2001 malî yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür.

Anayasa'nın 87. maddesindeTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin

Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması

düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede

ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde

ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir

azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,

Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri

gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,

bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar

Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi

verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,

bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,

gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut

kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler

getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.

Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla

değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş

bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı

kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi

açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak

değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir

sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili

hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek

değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,

yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti

alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,

bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına

hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin

yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka

amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi

gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"

ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa

yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür

yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

Özel bütçeli kuruluşlar arasında yer alan Telekomünikasyon Kurumu'nun

gelirleri 27.1.2000 tarih ve 4502 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile değişik 2813

sayılı Telsiz Kanunu'nun 5. maddesinde belirtilmekte, maddenin son fıkrasında

da, Kurumun gelir ve harcamalarına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle

düzenleneceği öngörülmektedir. 4502 sayılı Kanunla değişik 2813 sayılı Kanun'un

7. maddesi ile 27. maddesinde kurumun gelir ve gider hesaplarına ilişkin

hükümler yer almaktadır. Buna göre, malî konularda uygulanacak usul ve

esasların kurum tarafından belirleneceği anılan hükümlerle öngörülmüşken

Telekomünikasyon Kurumu'nun bütçesindeki veya tasarrufu altındaki bütün

kaynaklarını itiraz konusu kurallarla TC. Merkez Bankası veya TC. Ziraat

Bankasında açılacak Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaba yatırma zorunluluğunun

getirilmesi, anılan bütçe yasasıyla diğer yasalarda değişiklik yapılmasına

neden olduğundan, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. Bu

nedenle itiraz konusu kuralların iptali gerekir.

KANTARCIOĞLU

Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Enis TUNGA Üye Mehmet ERTEN