AYM Norm Denetimi E.2005/125 K.2005/74

sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (b) fıkrasının, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacının, T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Taşınmaz İhale Yönetmeliği ile T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Ana Statüsünü değiştiren Yüksek Planlama Kurulu kararının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Onuncu Dairesi iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin itiraz konusu (b) fıkrası şöyledir:

“b) T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü mülkiyetindeki işletmecilik fazlası taşınmazların satılarak veya devredilerek bedellerinin yeni demiryolu inşaatı ve mevcut demiryollarının bakım ve onarımı ile iyileştirilmesinde kullanılması kaydıyla, taşınmazların satış veya devrine T.C. Devlet Demiryolları Yönetim Kurulu yetkilidir.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Cafer ŞAT, A.Necmi ÖZLER, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT'ün katılımlarıyla 10.11.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyle ilgili olmayan hiçbir hüküm konulamayacağı, bu nedenle 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (b) fıkrasının iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (b) fıkrasında, satış veya devir bedellerinin yeni demiryolu inşaatı ve mevcut demiryollarının bakım ve onarımı ile iyileştirilmesinde kullanılması kaydıyla T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü mülkiyetindeki işletmecilik fazlası taşınmazların satışı ve devri konularında T.C. Devlet Demiryolları Yönetim Kurulunun yetkili olduğu öngörülmektedir.

Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin

Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması

düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede

ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde

ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir

azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,

Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri

gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,

bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar

Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi

verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçe

ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmekte, gerekçesinde

de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunların

hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilmemesi

ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir

yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe

yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile

değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla

“bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını

kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir

sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili

hükümlerden” sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik

türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,

savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına

ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu

konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler

koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması

ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasa koyucunun başka amaçla ve

bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken

yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine

dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe

yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar

bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

Bir kamu iktisadi teşebbüsü olan T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tâbi bulunmaktadır. Anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin 9. maddesinde, “Teşebbüs Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri” düzenlenmektedir. 2004 Malî Yılı Bütçe Kanununda ise T.C. Devlet Demiryolları Yönetim Kurulu'na işletmecilik fazlası taşınmazları belirli amaçlar doğrultusunda satma veya devretme yetkisi verilmekte olup bütçeyle ilgisi bulunmayan ve diğer yasalarla düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. İtiraz konusu kuralın iptali gerekir.

TUĞCU

Başkanvekili

Haşim

KILIÇ

Üye

Sacit

ADALI

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Cafer

ŞAT

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Şevket

APALAK

Üye

Serruh

KALELİ

Üye Osman · Alifeyyaz PAKSÜT