AYM Norm Denetimi E.2005/5 K.2008/93

Karar Günü : 17.4.2008

R.G. Tarih-Sayı : 05.11.2008-27045

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Konya 1. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin birinci fıkrasının '... 500 000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümü ile ikinci fıkrasının '... 500 000 TL. dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümünün Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri istemidir.

I- OLAY

Ruhsata aykırı ekler yapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasına göre para cezası verilmesine ilişkin kararın ve buna dayanılarak düzenlenen ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptalleri için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun itiraz konusu kuralları da içeren 42. maddesi şöyledir:

'Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fenni mesule bu cezaların 1/5i uygulanır.

Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanunun 28, 33, 34, 39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhide 500 000 TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir.

Birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen fiillerin tekrarı halinde para cezaları bir katı artırılarak verilir.

Yukarıdaki fıkralarda gösterilen cezalar, ilgisine göre doğrudan doğruya belediyeler veya en büyük mülki amir tarafından verilir.

(Beşinci fıkra, Anayasa Mahkemesinin 15.5.1997 günlü, E.1996/72, K.1997/51 sayılı kararı ile iptal edilmiştir).

İlgili idarenin Cumhuriyet Savcılığı aracılığıyla sulh ceza mahkemesine başvurması üzerine, bu mahkemelerce ayrıca, yukarıdaki fıkralara göre ceza verilen fenni mesuller ve müteahhitler hakkında bir yıldan beş yıla kadar meslekten men cezasına da hükmolunur.

Bu husustaki mahkeme kararları ilgili idarelerce Bakanlığa ve meslek mensubunun bağlı olduğu meslek teşekkülüne bildirilir.

Bu maddeye göre belediyelerce verilen cezalar dolayısıyla tahsil olunan paralar belediye bütçesine irad kaydolunur'.

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR'ün katılımlarıyla 18.1.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve

Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta

oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname

kurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü

aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için

Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir

mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış

ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların

da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,

davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı

sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan

kurallardır.

Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, ruhsata aykırı ekler yapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasına göre para cezası verilmesi kararının ve buna dayanılarak düzenlenen ödeme emrinin iptali istemine ilişkindir. Yasa'nın 42. maddesinin ikinci fıkrasında bu Yasa'nın 28., 33., 34., 39. ve 40. maddeleri ile 36. maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhide verilecek para cezası düzenlenmiştir. Bu fıkranın bakılmakta olan dava ile ilgisi bulunmamaktadır.

3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin;

A- İkinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu fıkrada yer alan '' 500 000 TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölüme ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,

B- Birinci fıkrasında yer alan '' 500 000 TL.dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümünün dosyada bir eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,

Oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Anlam ve Kapsam

İmar mevzuatına göre yapılar ruhsata tabidir. Ruhsatı vermekle

yetkili kamu idaresinin bilgisi ve izni dışında yapı yapılması olanağı

bulunmamaktadır. 3194 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralı da içeren 'Ceza

hükümleri' başlıklı 42. maddesinin birinci fıkrasında, ruhsat alınmadan,

ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı

sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse

karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan 25 000 000 liraya

kadar para cezası verileceği, ayrıca fenni mesule bu cezaların

1/5'inin uygulanacağı; üçüncü fıkrasında, belirtilen eylemlerin tekrarı halinde

para cezalarının bir katı artırılarak, dördüncü fıkrasında ise cezaların

ilgilisine göre doğrudan doğruya belediyeler veya en büyük mülki amir

tarafından uygulanacağı öngörülmüştür.

Maddede yazılı imar para cezalarının yıllara göre artışı, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298/B maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen 'yeniden değerleme oranına' bağlanmıştır.

Yasayla her kişiye veya olaya özgü ceza tutarlarının belirlenmesinin mümkün olmaması nedeniyle cezaların bireyselleştirilmesi için yasakoyucu cezayı alt ve üst sınırlarını göstermekte, ancak bu iki sınır arasında bir ceza belirleme konusunda da yargıca veya idareye takdir yetkisi verebilmektedir. İdari para cezaları yargı organlarınca yapılan yargısal denetim sonucunda yargı kararlarıyla verilen adli para cezalarından farklı niteliktedir.

İtiraz konusu kuralda, alt ve üst sınırları gösterilmek suretiyle imar para cezası düzenlenmiştir. Yasa'yla gösterilen bu sınırlar arasında elli kat bulunmaktadır. Alt ve üst sınır arasındaki bu geniş alanda, idareye, cezayı belirleme olanağı, başka bir deyişle cezanın alt ve üst sınırları arasında alt sınırdan, alt sınırın üstünde veya üst sınırdan ceza verme konusunda takdir hakkı tanınmıştır.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, idarenin takdirine bırakılan alanının geniş olduğu, cezanın belirlenmesinde hiçbir ölçütün Yasa'da gösterilmediği, bunun uygulamada keyfiliğe neden olabileceği, alt ve üst sınırlar arasındaki idarenin sınırsız takdir yetkisinin keyfi olarak aynı nitelikli yapılara farklı cezaların verilmesine yol açabileceği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasında, ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan 25 000 000 liraya kadar para cezası verileceği öngörülmüştür.

Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel

ilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem

kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer

vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca

kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de

gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey,

yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi

hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale

yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen

yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği,

normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete

güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu

zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. 'Öngörülebilirlik şartı' olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.

Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlarda devlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ortaya çıkarmıştır. Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareye değişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır.

3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinde düzenlenen idari para

cezaları, imar ve kamu düzenine aykırı davranışların önlenmesi amacıyla, araya

yargısal bir karar girmeden, idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgü

usullerle kesilen ve uygulanan yaptırımlardır. Maddenin birinci fıkrasındaki

idari yaptırım, idarenin ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imar

mevzuatına aykırı olarak yapının yapıldığı yönündeki tespiti ve bu konudaki

değerlendirmesine bağlı olarak idarece uygulanmaktadır. Başka bir deyişle hem

cezayı gerektiren eylemin işlendiğini saptamak hem de Yasa'da gösterilen alt ve

üst sınırlar arasında cezanın tutarını belirlemek tamamıyla idari makamların,

belediyeler veya en büyük mülki amirlerin kararlarıyla oluşmaktadır. İtiraz

halinde yargının vereceği karar, onun bu niteliğini değiştirmemektedir.

Sonuçları belli ölçüde genel para cezalarına benzese de tümüyle idari işleme

dayanan bir yaptırımdır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan idarece

kararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır.

İdari makamların Yasa'nın belirlediği sınırlar arasında cezanın takdirinde esas alacakları objektif ölçütler Yasa'da gösterilmemiştir. Yasa'yla imar para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayı uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. İdarelerin hangi ölçütleri esas alacakları açık, belirgin ve somut olarak Yasa'da yer almamıştır. Yasa kuralı bu anlamda belirli ve öngörülebilir değildir.

Alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş, sınırsız ve ölçüsüzdür. Cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında elli kat gibi makul ve ölçülü olmayan şekilde genişliği, uygulamada, yorum ve değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe, haksızlığa ve keyfiliğe yol açabilecek niteliktedir.

Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve hukuksal güvenlik ilkelerinin gereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için, imar hukukuna uygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir.

Cezanın Yasa'da gösterilen sınırlar arasında idarece belirlenmesinde,

yapının, taşkın, heyelan, kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi ve

jeolojik mahsurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar göstermesi

nedeniyle imar planlarına veya ilgili idarelerce hazırlanmış, onaylanmış

raporlara göre yapılması yasak olan alanlara, imar planlarında umumi hizmet

alanlarına, kamu tesis alanlarına ve yapı sahibine ait olmayan alanlara

yapılması; hangi amaçla yapıldığı, büyüklüğü ve konut, ticari, sanayi, otel,

akaryakıt istasyonu gibi niteliği; fen ve sağlık kurallarına aykırılık

taşıması; içinde oturacak veya çalışacak kişiler için tehlike oluşturması;

çevresinde ya da aynı bölgede emsal yapılar için uygulanan imar para cezaları;

kente ve çevreye etkisi; bitmiş ve kullanılır durumda olması gibi ölçütlere yer

verilmemiştir.

Bu tür idari işlemlere karşı yargı yolu açık olmakla birlikte, bu güvencenin uygulama aşamasından sonra ve ancak itiraz yoluyla ortaya çıkacağı göz önünde bulundurulduğunda, yasa kurallarının yürürlükte olduğu sürece keyfiliği ortadan kaldırmaya yeterli olduğu söylenemez. Hukuk kuralları, yargının yorumuna ihtiyaç göstermeyecek ve uygulayıcılar tarafından anlaşılabilecek şekilde açık ve belirgin olmak, uygulayıcılara güvence vermek zorundadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa'nın 10. maddesi yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.

C- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanun

hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların

hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten

kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği

tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı

günden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu

ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da

bu kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa

Mahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini

tehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdaki

fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmiştir.

3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin birinci fıkrasının '... 500 000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümünün iptaline karar verilmesinin doğuracağı hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dört ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

ADALI

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Mustafa

YILDIRIM

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Şevket

APALAK

Üye

Serruh

KALELİ

Üye Zehra · Ayla PERKTAŞ