AYM Norm Denetimi E.2008/105 K.2010/123

R.G. Tarih-Sayı : 26.02.2011-27858

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Ankara Birinci İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesinin, Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacının, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı olarak görev yapmakta iken Başbakanlık Müşavirliğine atanması işleminin Danıştay Beşinci Daire tarafından iptal edilmesi üzerine tesis edilen işlemin iptali istemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali istemiyle başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesi şöyledir:

'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevi sona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine, bu Kanunda yer alan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılır. Atama yapılıncaya kadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder'.

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılmalarıyla 18.12.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kuralın Anlam ve Kapsamı

5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu ile Devlet İstatistik

Enstitüsü'ne (DİE) ilişkin '13.6.1962 günlü, 53 sayılı Devlet İstatistik

Enstitüsünün Görev, Yetki ve Kuruluşu Hakkında Kanun' ve '8.6.1984 günlü, 219

sayılı Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında

Kanun Hükmünde Kararname' yürürlükten kaldırılmıştır. Resmî istatistiklerin

üretimine ve organizasyonuna ilişkin temel ilkeleri ve standartları belirlemek;

ülkenin ihtiyaç duyduğu alanlarda veri ve bilgilerin derlenmesini,

değerlendirilmesini, gerekli istatistiklerin üretilmesini, yayımlanmasını,

dağıtımını ve Resmî İstatistik Programında istatistik sürecine dâhil kurum ve

kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak amacıyla 'Türkiye İstatistik Kurumu'

(TÜİK) kurulmuştur.

5429 sayılı Yasa'ylaDİE Başkanlığına ait kadrolar iptal edilerek 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki cetvellerden çıkarılmış ve ekli (1) sayılı listede belirtilen kadrolar ihdas edilerek 190 sayılı KHK'nin eki (I) sayılı cetvele Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı bölümü olarak eklenmiştir.

Yasa'nın 22. maddesine göre, Başkan, Türkiye İstatistik Kurumunun

en üst yöneticisi olup, başkanlık hizmetlerini, mevzuat hükümlerine, resmî

istatistik programına, Kurumun amaç ve politikalarına, stratejik plânına,

performans göstergelerine ve hizmet kalite standartlarına uygun olarak

yürütmekle görevli ve yetkilidir. Başkanlığa atanma şartları ve usulü 23.

maddede düzenlenmiştir. Başkanlığa atanacaklarda 657 sayılı Devlet Memurları

Kanunu'nda öngörülen genel koşullara ek koşullar getirilmiştir. Aynı maddede

Başkanın, Bakanlar Kurulu kararı ile beş yıl süre için atanacağı, süresi dolan

Başkanın aynı göreve bir defaya mahsus olmak üzere tekrar atanabileceği, görev

süresi dolmadan görevine son verilemeyeceği; ancak, resmî sağlık kurulu

raporuyla görevini devamlı yapmasına engel olabilecek durumun tespiti veya

atamaya ilişkin şartları kaybetmesi hâlinde atama usulüne göre süresi dolmadan

görevden alınabileceği belirtilmiştir. Aynı Yasa'nın 57. maddesiyle 657, 2451

ve 5018 sayılı Yasalardaki DİE Başkanı ve Başkanlığı ibareleri, TÜİK Başkanı ve

Başkanlığı olarak değiştirilmiştir.

5429 sayılı Yasa'nın itiraz konusu geçici 7. maddesinde, Yasa'nın yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevinin sona ereceği, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine, bu Yasa'da yer alan şartları taşıyanlar arasından, Yasa'nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılacağı, atama yapılıncaya kadar, mevcut DİE Başkanının görevine devam edeceği öngörülmüştür.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, hukuk devletinde yasaların genel, soyut ve nesnel olması gerektiği, göreve atama ve son vermelerin idari işlem niteliğinde olduğu, görevden alma işleminin yasayla tesis edilmesinin hukuk devleti ilkesine uygun düşmediği, yasama tasarrufuna karşı dava açma hakkı bulunmadığından hak arama özgürlüğünün ortadan kaldırıldığı ve işlemin yargısal denetiminin engellendiği, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, temel hak ve

özgürlüklere dayanan, bu hakların korunup güçlenmelerine olanak sağlayan,

adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet

organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı

sayan, eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık olan devlettir. Böyle bir

düzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve

eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin anayasal

güvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır. Yasaların kamu yararının sağlanması

amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet

ölçütlerini gözetmesi de hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle

yasakoyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal

sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde

tutarak kullanması gerekir.

Anayasa'nın 'Hak arama hürriyeti' başlıklı 36. maddesinin birinci

fıkrasında, 'Herkes meşru vasıta ve yollardan yararlanmak suretiyle yargı

mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma

hakkına sahiptir' denilerek yargı organlarına davacı ve davalı olarak

başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma

hakkı güvence altına alınmıştır. Maddeyle güvence altına alınan dava yoluyla

hak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde, diğer

temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların

korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birisidir. Kişilere yargı

mercileri önünde dava hakkı tanınması adil bir yargılamanın ön koşulunu

oluşturur.

İtiraz konusu kuralda, 5429 sayılı Yasa'nın yürürlüğe girmesiyle

DİE Başkanının görevinin sona ereceği hükme bağlanmıştır.Devlet İstatistik

Enstitüsünün, Türkiye İstatistik Kurumu şeklinde yeniden kurulması kapsamında

'başkanlığa atanma şartları ve usulü' de değiştirilmiş, Kurumun bilimsel ve

teknik özerkliği göz önünde bulundurularak, farklı usul ve şartlar

getirilmiştir. Madde gerekçesinde, 'Devlet İstatistik Enstitüsünün, Türkiye

İstatistik Kurumu şeklinde bu Kanun ile yeniden kurulması öngörüldüğünden ve

Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı için beş yıllık süre ile birlikte bazı atama

şartları getirildiğinden, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevinin

Kanunun yürürlüğe girmesiyle sona ereceğine ve Türkiye İstatistik Kurumu

Başkanlığına (') beş yıllık bir süre için bir ay içerisinde yeniden atama

yapılacağına dair düzenleme yapılmaktadır' denilmiştir.

DİE Başkanı,657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda öngörülen genel şartları taşıyanlar arasından müşterek kararnameyle süresiz olarak atanmakta iken yeni durumda, TÜİK Başkanının, 657 sayılı Yasa'da yer alan koşullara ek yeni koşulları da taşıyanlardan beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu kararıyla atanabileceği öngörülmüş,Kurumun yapısındaki değişime bağlı olarak başkanın hukuki statüsü de değiştirilmiştir.

Bir kamu kurumunun, buna bağlı olarak bu kurumun gördüğü kamu

hizmetinin niteliğinin değiştirilmesine, kaldırılıp kaldırılmayacağına veya bir

kamu hizmetinin hangi kamu kurum veya kuruluşunca yerine getirileceğine karar

verme yetkisi yasakoyucuya aittir. Yasakoyucu Anayasa'ya uygun olmak kaydıyla,

kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirleyerek kadro düzenlemesi

yapabilir. Kamu hizmetinin gerekleri yönünden ve kamu yararı amacıyla yeni

kadrolar ihdas edebileceği gibi, mevcut bazı kadroları da kaldırabilir. Ayrıca,

kamu idareleri ile kamu görevlileri arasındaki ilişkiler, kural tasarruflarla

düzenlendiğinden, kamu görevlilerinin statülerine ilişkin yeni kurallar

koyabilir ya da var olan kuralları değiştirebilir.

Buna göre, TÜİK'in kurulmasıyla Kurumun yapısı ve başkanın statüsü değiştirilerek DİE Başkanının görevine son verilmesi hukuk devleti ilkesinin ihlali anlamına gelmez. İtiraz konusu kuralda, hak aramayı engelleyecek ve hak kaybına neden olacak bir düzenlemeye de yer verilmemiştir. DİE Başkanının, koşulları taşıması halinde yeniden başkan olarak atanmasına ya da eski sınıfındaki derecesine uygun diğer bir deyimle buna eşit veya daha üst derece yeni bir göreve atanmasına engel bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine aykırı görülmemiştir. İtirazın reddi gerekir.

Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.

KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Fettah

OTO

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Burhan

ÜSTÜN

Üye

Engin

YILDIRIM

KARŞIOY YAZISI

İptali istenen yasa hükmüyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın görevine son verilmiş, yasa çıkmadan önce idareye karşı açtığı dava sonucu verilen göreve iade kararı böylelikle uygulanamaz hale getirilmiştir.

Anayasa'nın 2. maddesine göre bir hukuk devleti olan ve kuvvetler ayrılığına dayanan bir ülkede yasama organının idari işlem konusu olan bir hususta kanun yapması olağandışı bir yöntem olup, kanunların genel, soyut ve nesnel olması ilkesine de ters düşmektedir.

Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın taşıması gereken niteliklerin yasa ile değiştirilmesi nedeniyle bulunduğu görevden ayrılarak, yerine yasal nitelikleri taşıyan bir kamu görevlisinin atanması idare hukuku esaslarına uygun olarak İdare tarafından yapılabilecekken bunun yerine yasa ile atama yapılması Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletine ve ilgilinin idari yargı önünde hak arama olanağını ortadan kaldırdığından Anayasa'nın 36. maddesine aykırıdır.

İptali istenen yasama tasarrufunda Anayasa'ya aykırılık görülmemesi durumunda, aynı yöntemin, listeler halinde yüzlerce kamu görevlisi için de uygulanması yolunun açılabileceği gözetilmeden verilen ret kararına katılmıyorum.

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi

DURSUN

Üye

Celal Mümtaz AKINCI

KARŞIOY GEREKÇESİ

5429 Sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun Geçici 7. maddesinde, 'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevi sona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine bu Kanunda yer alan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılır. Atama yapılıncaya kadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder' denilerek Kurum Başkanı'nın görevine yasa ile son verilmiştir.

Kuvvetler ayrılığı esasını benimseyen Anayasa'da, yasama, yürütme

ve yargı erklerinin görev ve yetkileri belirtilirken sınırları da çizilmiştir.

Ancak, sert bir kuvvetler ayrılığı sistemi öngörülmemiş, Başlangıç'da da

belirtildiği gibi bu ayrımın, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması

anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret

ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğine dayandığı kabul

edilmiştir. Anayasa, erkler arasında bir uyum ve işbirliği esasına dayansa da

kural olarak, bunlardan birinin diğerinin görev alanına girecek bir tasarrufta

bulunmasına izin vermemiş, kanun hükmünde kararnamelerde olduğu gibi ayrık

durumları da açıkça düzenlemiştir. Buna göre, erklerden birinin kendi görev

alanı dışında hukuki işlemler gerçekleştirmesinin, fonksiyon gaspına yol

açacağı için, Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur.

Yürütmenin yetkisi içinde bulunduğu tartışmasız olan göreve son verme işleminin, yasama tasarrufu ile gerçekleştirilmesi bir fonksiyon gaspı olup, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır.

Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemleri hukuka uygun, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle kendini yükümlü sayan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, yargı denetimine açık devlettir. Hukuk güvenliğinin sağlanması da kuşkusuz, hukuk devleti olmanın gereğidir.

Hukuk devletinde ilke olarak yasaların, genel, soyut ve nesnel olmaları kişilere, bu yasalara göre atandıkları statüde önceden belirlenmiş koşullar değişmedikçe görevlerine devam edebilme güvencesi sağlar. Kamu hizmetinin zorunlu kıldığı durumlarda ise idari usullere uyularak göreve son verilebileceği açıktır. İdarenin Anayasal işlevi çerçevesinde ve geleneksel yapısı içinde gerçekleşen bu işleyişe idari usullerin dışına çıkılarak genel, soyut ve nesnel olma özellikleri taşımayan, somut olarak sadece Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın durumunu düzenleyen bir yasa kuralı ile müdahale edilmesi hukuk güvenliği ilkesi ile bağdaşmamaktadır.

Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında da, 'Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilmektedir. Kurum Başkanı'nın görevine yasa ile son verilmesi, bu işleme karşı dava açma hakkını ortadan kaldırdığından yargı denetimini bu bağlamda hak arama özgürlüğünün kullanılmasını engellemektedir.

Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığı ilkesine, 2. ve 36. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

KARŞIOY GEREKÇESİ

5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesinin birinci cümlesinde'Bu kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevi sona erer'denilerek, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın görevi yasayla sona erdirilmiştir.

Türkiye İstatistik Kurumu'na yasayla verilen görevlerin asli ve sürekli görevlerden olması nedeniyle bunların genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmeti, bu hizmeti yürütmek üzere atanan Kurum Başkanı'nın kamu görevlisi, göreve atama ve görevden alma tasarrufunun da bir yürütme işlemi olduğu konusunda duraksama bulunmamaktadır.

Anayasa'dakuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyen, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu belirtilmiştir.

Yasaların genel, soyut, sürekli, düzenleyici ve nesnel olması,Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer alan hukuk devletiilkesinin bir gereğidir.

Herkesin meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu Anayasa'mızda ifade edilmiştir.

İtiraz konusu kuralla, bellibir statüye atanmış olan kişinin bu hukuki statüde bir değişiklik olmaksızın hukuk güvenliğini ihlal edecek biçimde yasama tasarrufu ile görevinden alınması kuvvetler ayrılığı ilkesine, yinebelli bir kişinin hedef alınması suretiyle özel, güncel ve geçici bir durum düzenlenerek yasaların genel,soyut ve nesnel olma özelliğinin göz ardı edilmesi hukuk devleti ilkesine,görevine yasa ile son verilmesi ve yasama tasarrufuna karşı doğrudan dava açma hakkının bulunmaması ise hak arama özgürlüğüne aykırılık oluşturur.

Açıklanan nedenlerle kuralın iptali gerekir.

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Fettah

OTO

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Mehmet

ERTEN