AYM Norm Denetimi E.2008/37 K.2010/116

sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin (d) fıkrasının, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Ek ödemenin eksik yapıldığı ileri sürülerek bu ödemeye esas işlemlerin iptali ve eksik ödenen tutarların yasal faiziyle birlikte tazmini için Sağlık Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı'na karşı açılan davada, idari işlemin dayanağını oluşturan itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan mahkeme, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

27.12.2005 günlü, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası şöyledir:

'd) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonra gelen hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır:

Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,

döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli olan memurlar ile bu

kurum ve kuruluşlarda 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca

sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışı

ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında

Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak

suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usulleri; personelin unvanı, görevi,

çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp

çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz

eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının

uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.

Yukarıdaki paragrafta yer alan hükme göre personelin katkısıyla

elde edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak ek

ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil),

yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç)

toplamının, pratisyen tabip ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde

250'sini, serbest çalışmayanlara yüzde 500'ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık

Tüzüğünde belirtilen dallarda bu Tüzük hükümlerine göre uzman olanlar ve uzman

diş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde 350'sini, serbest çalışmayanlara

yüzde 700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef yardımcılarına yüzde

800'ünü, diğer personele ise yüzde 150'sini geçemez. İşin ve hizmetin özelliği

dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık,

diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özellikli

hizmetlerde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır.

4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline

yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve

hizmet yılı aynı olan emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir ve

bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst

sınırını geçemez.

Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o birimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumlarında, ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin yüzde 50'sini, birinci basamak sağlık kuruluşlarında ise, ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin yüzde 65'ini aşamaz.

Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri, sağlık

hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik

edilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkanlarıyla karşılayamadıkları

ihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin

desteklenmesi, birinci basamak sağlık kuruluşlarının desteklenmesi ve Bakanlık

merkez teşkilatında görev yapan memurlar ile sözleşmeli personele ek ödemede

bulunulması amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık

gayrisafi hasılattan aylık tahsil edilen tutarın yüzde 2'sini geçmemek üzere

Sağlık Bakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı

hesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve harcanmasına

ilişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, esas ve usulleri

Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.

Personele yapılacak ek ödemenin tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek

gösterge dahil) yüzde 200'ünü geçemez. Ek ödeme tutarı; görev yapılan birim ve

iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro

unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük

hakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate

alınarak belirlenir. Merkez teşkilatında görev yapan personele bu fıkra

kapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden cari yılda

aktarılan tutarın yüzde 50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tabi

tutulmaz.

2547 sayılı Kanunun 38 inci maddesine göre Sağlık Bakanlığı merkez teşkilatı ve bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilenler, aynı maddede belirtilen ilave ödemelerden yararlanmamak kaydıyla, Bakanlık merkez veya bağlı sağlık kurum ve kuruluşunda görev yaptıkları unvan için belirlenen ek ödemeden faydalandırılır.

Birinci basamak ve koruyucu sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi ve

bölgelerarası gelişmişlik farklarının giderilmesi amacıyla, döner sermayeli işletmelerden

uygun görülenlerin merkeze aktaracağı payı yüzde 4'e kadar yükseltmeye Sağlık

Bakanı yetkilidir. 24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Kanun kapsamında, aile

hekimliği uygulamasına geçilen illerde, il sağlık müdürlüğü ve birinci basamak

sağlık hizmeti sunan kurum ve kuruluşlarda çalışan personele (aile hekimi ve

aile sağlığı elemanı olarak çalışanlar hariç) merkeze aktarılan yüzde 2 oranına

kadar olan paya ilave olarak alınacak paydan karşılanmak üzere Maliye

Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenecek esas ve

usullere göre ek ödeme yapılabilir. Merkeze aktarılan yüzde 2 oranına kadar

olan paya ilave olarak alınacak tutarlar, bu fıkrada belirtilen amaçlar dışında

kullanılamaz.

Döner sermayeli işletmelerin mali imkanı elverişli olanlarından, mali durumu yetersiz olanlara karşılıksız veya borç olarak kaynak aktarmaya Sağlık Bakanı yetkilidir.'

B- Dayanılan ve İlgili GörülenAnayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine dayanılmış, 89. maddesi ilgili görülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Serruh KALELİ'nin katılımlarıyla 2.5.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı bir yasayla düzenlenmesi gereken itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi ileri sürülen gerekçelerle bağlı olmadığından, itiraz konusu kural ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir.

5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin (d) fıkrasında, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından sonra gelen hükümlerinin 1.1.2006 tarihinden itibaren uygulanma şeklinin değiştirilerek, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o birimde görevli personele ek ödeme yapılması hususunun, uygulanacak oranların ve ödemenin usul ve esaslarının yeniden düzenlenmesi öngörülmüştür.

İtiraz konusu kuralın gerekçesinde de'sağlık kurumlarında döner sermaye gelirlerinden yapılan ödemelerin hizmetin özelliğine uygun olarak belirli bir standarda kavuşturulmasına yönelik düzenleme yapılmaktadır.'denilmiştir.

Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırım yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet

Meclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken

bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.

Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul

edilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde

bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçe

yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi

tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklik

yapılabilme esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde

kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan yasa konusuna giren bir işin, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.' denilmektedir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla'bütçe ile ilgili hükümler'ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir

sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde'bütçe ile ilgili

hükümlerden'sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden

olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,

savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına

ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu

konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına

hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin

yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasakoyucunun başka

amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi

gereken yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak,

gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile

düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönünden

uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında, bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını bütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası ile 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesi değiştirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası, Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.

KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Fettah

OTO

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Burhan

ÜSTÜN

Üye

Engin

YILDIRIM

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi

DURSUN

Üye Celal · Mümtaz AKINCI