AYM Norm Denetimi E.2008/39 K.2008/134

KÜNYE

Anayasa

Mercii: Anayasa Mahkemesi
Karar tarihi: 22 Temmuz 2008
Esas Sayısı: 2008/39
Karar Sayısı: 2008/134
Karar Günü: 22.7.2008
R.G. Tarih-Sayı: 18.11.2008-27058
İtiraz yoluna başvuran: Danıştay Altıncı

Karar metni, AYM Norm Denetimi Kararlar Bilgi Bankası kaynağından olduğu gibi aktarılmıştır; metne müdahale edilmemiştir. Kişisel veriler maskelenmiştir. Bu karar için özgün analiz henüz yazılmamıştır.

Karar Metni

2.717 kelime·14 dk okuma·13 bölüm

Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

31.7.2003 günlü, 4969 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının imar planları yönünden Anayasa'nın 5., 10. ve 56. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

Ankara İli Çankaya İlçesi, Dikmen Mahallesi 3 pafta, 16743 ada, 1 sayılı parsele ilişkin olarak 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/50.000 ölçekli 1990 Ankara Nazım İmar Planı değişikliklerinin onayına ilişkin 4.10.2006 günlü işlemin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada, kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay 6. Dairesi, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

31.7.2003 günlü, 4969 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren Geçici 1. maddesi şöyledir:

"Maliye Bakanı, mülkiyeti Hazineye ait Ankara İli, Çankaya İlçesi,

5 inci bölge, Dikmen Mahallesinde bulunan 3 pafta, 16743 ada, 1 parsel numaralı

taşınmaz malı, üzerindeki muhdesatı ile birlikte 26.5.1927 tarihli ve

1050 sayılı Kanun, 8.9.1983 tarihli ve 2886 sayılı Kanun, 4.1.2002 tarihli ve

4734 sayılı Kanun ve 21.2.1967 tarihli ve 832 sayılı Kanunun vize ve tescile

ilişkin hükümlerine tâbi olmaksızın, mevcut haliyle ya da kat mülkiyeti veya

kat irtifakı kurdurmak ya da 4.1.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kanuna tâbi

olmaksızın yeni veya ilave inşaatlar yaptırmak suretiyle, tespit edeceği veya

ettireceği rayiç bedel üzerinden peşin veya taksitle, T.C. Emekli Sandığı Genel

Müdürlüğünün iştiraki olan Emek İnşaat ve İşletme Anonim Şirketi aracılığıyla

satmaya, satış işlemleri ile ilgili olarak kamu kurum ve kuruluşları nezdinde Hazine

adına her türlü işlemi yaptırmaya, satış bedelinin % 2'sini geçmemek üzere

hizmet karşılığı olarak anılan şirkete yapılacak ödemeye esas oranı

belirlemeye, satış işlemleri ile ilgili her türlü gider, masraf ve hizmet

bedeli karşılığını Maliye Bakanlığı bütçesinden bu şirkete ödemeye yetkilidir.

Satış bedellerinin tahsil edilen kısımlarından ilgili belediyeye % 2,

büyükşehir belediyesine ise % 1 oranında pay verilir.

Bu taşınmaz mal ile ilgili olarak imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tâbi olmaksızın, her ölçekteki imar plânını yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve resen onaylamaya ve her türlü ruhsatı vermeye Bayındırlık ve İskan Bakanlığı yetkilidir. Plân hazırlama ve onaylama işlemleri Bayındırlık ve İskan Bakanlığının uygun görülen birimince, ruhsat ve plân uygulama işlemleri ise Bayındırlık ve İskan Bakanlığı il teşkilatınca yerine getirilir. Kesinleşen plânlar ilgili belediyelere tebliğ edilir. Bu plânların uygulanması zorunludur.

Bu maddenin birinci fıkrasının uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığı, ikinci fıkrasının uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye ise Bayındırlık ve İskan Bakanlığı yetkilidir".

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa'nın 5., 10. ve 56. maddelerine dayanılmış, Anayasa'nın 2. ve 125. maddeleri ise ilgili görülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 15.5.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında itiraza konu kuralla bir taşınmaza ilişkin

olarak aynı hukuksal durumdaki diğer taşınmazlara ve Hazinenin diğer

taşınmazlarına tanınmayan bir biçimde ayrıcalık getirildiği, bu taşınmazın

maliki olan Hazine ile diğer taşınmaz malikleri arasında imar mevzuatına göre

uygulanması gereken kurallar açısından ayrım yapıldığı, bu nedenle düzenlemenin

Anayasa'nın 10. maddesinde belirtilen eşitlik ilkesine aykırı olduğu

belirtilmiş, idarenin imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulmasını,

askı, ilan ve itirazlara ilişkin sürelere tabi olmamasını ve Hazinenin

mülkiyetinde bulunan tek bir parsele yönelik olarak plan yapma yetkisinin

Bayındırlık ve İskan Bakanlığına verilmesini öngören düzenlemenin Anayasa'nın

Devletin temel amaç ve görevlerini düzenleyen 5. maddesi ile sağlık hizmetleri

ve çevrenin korunmasını düzenleyen 56. maddelerine de aykırı olduğu ileri

sürülmüştür.

2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesine göre Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere bağlı kalmak zorunda olmadığından, iptali istenen kural ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 2. ve 125. maddeleri yönünden de incelenmiştir.

İtiraza konu kuralla, mülkiyeti Hazineye ait Ankara İli, Çankaya İlçesi, 5 inci bölge, Dikmen Mahallesinde bulunan 3 pafta, 16743 ada, 1 parsel numaralı taşınmaz malla ilgili olarak, imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tâbi olmaksızın, her ölçekteki imar plânını yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve resen onaylamaya ve her türlü ruhsatı vermeye Bayındırlık ve İskan Bakanlığı yetkili kılınmaktadır.

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygı gösteren, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan, yasaların üstünde yasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunduğu bilincinde olan devlettir.

Anayasa'nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik ilkesi ile eylemli

değil hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda

bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve

kişilere yasalar karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını

önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı

kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Durum

ve konumlardaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik

kuralları gerekli kılabilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal

durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'nın öngördüğü eşitlik ilkesi

çiğnenmiş olmaz. Nitelikleri ve durumları özdeş olanlar için yasalarla değişik

kurallar konulamaz.

Anayasa'nın 5. maddesiyle devlete "kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama ve insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama" ödevi yüklenmekte, 56. maddesiyle de herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu belirtilerek, bu hakkı korumanın yine devletin ve vatandaşların ödevi olduğu vurgulanmaktadır.

Anayasa'nın 125. maddesinin ilk fıkrasında ise idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiştir.

3194 sayılı İmar Kanunu, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlenmiş olup, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ile inşa edilecek resmi ve özel bütün yapıları kapsamaktadır.

Yasa'nın 8. maddesinde, imar planlarının belediye meclisince,

belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planların ise

valilikçe onaylanacağı, her iki planın 1 ay süre ile ilan edileceği, bir aylık

ilan süresi içerisinde yapılacak itirazlarında 15 gün içinde kesin karara

bağlanacağı öngörülmüştür. Maddenin gerekçesinde de "İmar planlarının, 5

yıllık kalkınma planı ilkeleri doğrultusunda gerçekleştirilmesi ve fiziki

planların bütününde sosyo- ekonomik esasa dayalı düzenlemenin getirilmesi, bu

suretle şehirlerin gelişmesinin Bölge Planları ile yönlendirilmesi ile imar

planlamalarında sürenin asgariye indirilmesi ve aynı zamanda mahalli koşulların

plana sağlıklı olarak yansıması için Valilik ve Belediyelere plan yapma

yetkisini tanıyan hükmün getirildiği; ayrıca, halkın kendisi için yapılan imar

planlarının aleniyetinin sağlanmasının amaçlandığı" vurgulanmıştır.

Bu durumda İmar Yasası'nda düzenlenen plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelerin imar planlarının ve değişikliklerinin aleniyetini sağlamak, ilgililere bu işlemlere karşı başvuru olanağı tanımak, bireylerin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla getirildiği anlaşılmaktadır.

A- Geçici 1. Maddenin 2. Fıkrasında Yer Alan "İmar Mevzuatındaki Kısıtlamalar İle Plân ve Parselasyon İşlemlerindeki Askı, İlân ve İtirazlara Dair Sürelere İlişkin Hükümlere Tâbi Olmaksızın" Bölümünün İncelenmesi

İtiraza konu düzenleme ile, mülkiyeti Hazineye ait Ankara İli,

Çankaya İlçesi, 5 inci bölge, Dikmen Mahallesinde bulunan 3 pafta, 16743 ada, 1

parsel numaralı taşınmaz malla ilgili olarak, imar mevzuatındaki kısıtlamalar

ile plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelere

ilişkin hükümlere tâbi olmaksızın, her ölçekteki imar plânını yapmaya,

yaptırmaya, değiştirmeye ve resen onaylamaya, her türlü ruhsatı vermeye

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı yetkili kılınmaktadır. Böylece, imar

mevzuatındaki kısıtlamalar ile imar planı ve parselasyon planı yapımı ve bunlarla

ilgili onama işlemlerinin askı, ilan ve itirazlara dair sürelere ilişkin

hükümlere tabi olmaksızın yapılması konusunda Bayındırlık ve İskan Bakanlığı'na

yetki verilmekte ve dolayısıyla söz konusu taşınmaz malla ilgili olarak

Bakanlığa imar mevzuatında öngörülenden farklı, kapsamı ve sınırları kolayca

belirlenemeyen, geniş bir düzenleme yetkisi verilmektedir.

"İmar mevzuatındaki kısıtlamalar"ın neler olduğu

konusunda ayrıca bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu ibare ile başta 3194 sayılı

İmar Kanunu ve 2.11.1985 günlü, 18916 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede

yayımlanarak yürürlüğe giren Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik'te imar

planlarının yapılması sırasında uyulması gereken süreler ve uygulanması gereken

yöntem ve sınırlamalara ilişkin düzenlemeler olmak üzere ilgili diğer

düzenlemeler olduğu anlaşılmaktadır. Bu düzenlemelerin amacı İmar Kanununun 1.

maddesinde, "yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların;

plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak" olarak;

Yönetmelikte ise "insan, toplum, çevre münasebetlerinde kişi ve

aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı

bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini

yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde

belirlemek" olarak açıklanmıştır. Bunun gerçekleşebilmesi, imar

planlarının düzenlemelerde öngörülen yöntem, esas ve sınırlamalara uyulmak

suretiyle hazırlanması, onaylanması ve değiştirilmesi halinde mümkün olacaktır.

Onay, hazırlanan imar planlarının mevzuata, yörenin gereksinimlerine, imar planından beklenen kamusal ereğe hizmet edip etmeyeceği bakımlarından bir denetim işlevine sahiptir. Bir iç denetim yoludur. Denetim bu yönüyle hem hukuksal, hem de yerindelik denetimi işlevine sahiptir. İmar Yasasının 1. maddesinde belirtilen fen, sağlık, çevre gibi amaçlara uygunluğu, bölge, çevre imar planı ya da metropoliten imar planlarına uygunluğu ya da imarın yapılmasındaki teknik koşullara uyulup uyulmadığı, onay aşamasında denetlenebilecek hususlardır.

"İmar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmaksızın" ibaresi onay makamı olarak öngörülmüş olan Bayındırlık ve İskân Bakanlığının, onayı gereği gibi yapmasına olanak sağlayan mevzuata uygunluk denetimini olanaksız kılmaktadır.

3194 sayılı İmar Kanunu'nda planla ilgili işlem ve uygulamalar açısından öngörülen itiraz sürelerinin amacı, imar planı değişikliklerinde, şehircilik ilkelerine, planlama tekniklerine ve kamu yararına aykırılıklar bulunuyor ise bu konudaki yanlışlıkların giderilebilmesi için ilgililere, yapılan planlara itiraz edebilme hak ve imkanının tanınmasıdır. İtiraza konu düzenleme ile Bakanlık askı, ilan ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tabi olmaksızın imar düzenlemelerinde yetkili kılınmaktadır. Böylece düzenleme ile, Bakanlıkça yapılacak plan ve parselasyon işlemleri ile ilgili olarak ilgililerin kanuni yollara başvurma hak ve imkanları da kısıtlanmaktadır.

Hukuk devleti, tüm işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine açık, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı ve sürdürmeyi amaç edinmiş, Anayasa ve hukukun üstün kurallarına bağlılığa özen gösteren devlettir. Hukuk devleti ilkesinin öğeleri arasında yasaların kamu yararına dayanması, kuralların herkes için konulması, kamu düzeninin kurulması ve korunması amacına yönelik bu kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçütlerinin de gözönünde tutulması gerekliliği bulunmaktadır.

Bu yapısıyla, itiraz konusu kuralla Bakanlığa imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tâbi olmaksızın düzenleme yetkisi verilmesi hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz.

Anayasanın söz konusu maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği yasa koyucunun takdirinde ise de, söz konusu ödevler yerine getirilirken idarenin imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa'nın 5. ve 56. maddeleriyle bağdaşmaz.

İdareye imar mevzuatındaki kısıtlamalara tabi olmamak suretiyle sınırlara uymama yetkisi veren bir düzenlemenin varlığı halinde, idarenin hukuksal sınırlar içinde kalıp kalmadığının denetlenmesi güçleşir. Bu nedenle ibare Anayasa'nın 125. maddesine de aykırıdır.

İtiraz konusu kuralda yer alan " ... imar mevzuatındaki kısıtlamalar ile plân ve parselasyon işlemlerindeki askı, ilân ve itirazlara dair sürelere ilişkin hükümlere tâbi olmaksızın, ..." bölümü Anayasa'nın 2., 5. 56. ve 125. maddelerine aykırıdır ve iptali gerekir.

Başvuru kararında itiraza konu kuralın Anayasa'nın 10. maddesine aykırılığı ileri sürülmüş ise de, kuralın bu madde ile doğrudan bir ilgisi bulunmamaktadır.

B- Maddenin 2. Fıkrasının "İmar Mevzuatındaki Kısıtlamalar İle Plân Ve Parselasyon İşlemlerindeki Askı, İlân Ve İtirazlara Dair Sürelere İlişkin Hükümlere Tâbi Olmaksızın" İbaresi Dışında Kalan Bölümünün İncelenmesi

Yerel imar planlarının ülke ve bölge düzeyindeki planlarla, çevresi ve varsa metropoliten alan planlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenle imar planlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gereksinim olarak nitelendirilmesi zordur. İmar planlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle İmar Kanunu ile imara ilişkin yetkiler merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında paylaştırılmıştır.

Anayasada, yerel ortak ihtiyaçların neler olduğuna ve imar planı yapma yetkisine ilişkin hüküm bulunmamaktadır. Yerel imar planlarının düzenlenmesinde yerel ortak gereksinimlerin göz ardı edilemeyeceği kuşkusuzdur. Ancak bundan hareketle, imar planlarının münhasıran belediyelere ait bir yetki olduğu, merkezi yönetim birimlerine bu yetkilerin verilemeyeceği sonucuna varılamaz.

Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında da vurguladığı

gibi, Anayasa'nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik ilkesi ile eylemli