AYM Norm Denetimi E.2013/63 K.2013/163

1. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in “A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar” bölümünün (1) numaralı sırasının (g) bendinde yer alan “İl nüfus ve vatandaşlık müdürü,” ibaresinin Anayasa'nın 10. ve 55. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

666 sayılı KHK'ye ekli (II) Sayılı Cetvel'de unvanlı kadroların esas alındığı ve bakanlıkların ve bazı kurumların taşradaki il müdürlerinin (II) Sayılı Cetvel'de sayıldığı, ancak il nüfus müdürlerinin bakanlık il müdürü olmasına rağmen (II) Sayılı Cetvel'e alınmayarak anılan KHK'nin (I) Sayılı Cetveli'nde yer alması nedeniyle il nüfus ve vatandaşlık müdürlerinin mağdur edildiği gerekçesiyle davalı idareye yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ve Anayasa'ya aykırılık iddiasıyla açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

666 sayılı KHK'nin itiraz konusu ibaresinin de yer aldığı eki (I) Sayılı Cetvel şöyledir:

(I) SAYILI CETVEL

EK ÖDEME ORANLARI

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 10. ve 55. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN ve M.Emin KUZ'un katılımlarıyla 6.6.2013 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatma BABAYİĞİT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Kanun Hükmünde Kararname kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, 666 sayılı KHK'ye ekli (II) Sayılı Cetvel

oluşturulurken unvanlı kadroların esas alındığı ve bakanlıkların ve bazı

kurumların taşradaki il müdürlerinin (II) Sayılı Cetvel'de sayıldığı, ancak il

nüfus müdürlerinin bakanlık il müdürü olmasına rağmen (II) Sayılı Cetvel'e

alınmayarak anılan KHK'nin (I) Sayılı Cetveli'nde sayıldığı, “il

müdürü” unvanına sahip ve İçişleri Bakanlığının nüfus hizmetlerinin

yürütülmesinden sorumlu ildeki temsilcisi konumunda bulunan nüfus vatandaşlık

il müdürleri ile 666 sayılı KHK'nin (II) Sayılı Cetveli'nde sayılan diğer

bakanlıkların ildeki temsilcisi konumunda bulunan il müdürleri arasında mali

hakların düzenlenmesi açısından eşitsizlik oluşturulduğu belirtilerek

kuralın, Anayasa'nın 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraz konusu kuralın da yer aldığı 666 sayılı KHK, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerdendir. Her ne kadar başvuru kararında Anayasa'nın 10. ve 55. maddelerine dayanılmış ise de 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 91. maddesi yönünden de incelenmiştir.

A- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen kanun hükmünde kararnameler,

işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin

yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine

verilmiştir. Yargısal denetimde kanun hükmünde kararnamenin, öncelikle yetki

kanununa sonra da Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her

ne kadar, Anayasa'nın 148. maddesinde kanun hükmünde kararnamelerin yetki

kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve

esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de

Anayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle kanun hükmünde kararnamenin

yetki kanununa uygunluğunun denetimi de girer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar

Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde kanun hükmünde

kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması,

kanun hükmünde kararnameyi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.

Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan alan olağanüstü hal

kanun hükmünde kararnamelerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki kanun

hükmünde kararnamelerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle,

kanun hükmünde kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir

bağ vardır. Kanun hükmünde kararnamenin yetki kanunu ile olan bağı, kanun

hükmünde kararnameyi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir.

Kanun hükmünde kararnamenin Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması,

geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkartılan veya

dayandığı yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin içeriği

Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya uygunluğundan söz

edilemez.

Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. Kanun hükmünde kararnameler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

Anayasa'da kimi konuların kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “Sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler...”in kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak kanun hükmünde kararnameyle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.

Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın 163. maddesinde olduğu gibi kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.

B- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki

kanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacının, kapsamının,

ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kanun hükmünde

kararnamenin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir

kanun hükmünde kararnamenin Anayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu,

amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına

bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa'nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik

Haklar ve Ödevler” başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan

ve Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen kanun hükmünde kararnameyle

düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve

sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda,

kanun hükmünde kararnameyle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı bir durumun

olmayacağı açıktır.

6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair

düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir

başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve

kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki

Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, kanun hükmünde kararnameyle doğrudan

mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki

Kanunu'nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal

haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma

yetkisini vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223

sayılı Yetki Kanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan

düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı

Yetki Kanunu'nda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın

sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

İtiraz konusu kural, KHK'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in “A-

Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar”bölümünün (1)

numaralı sırasının (g) bendinde yer alan “İl nüfus ve vatandaşlık müdürü,”

ibaresidir. 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen ek 9.

maddeyle mevzuatta değişik adlar adı altında kamu personeline yapılan tüm

kurumsal ek ödemeler ile genel ek ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel

olarak 15.1.2012 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten

kaldırılmakta ve yeni ek ödeme sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık

gelen ek ödeme oranları belirtilmektedir. İtiraz konusu kuralla “il nüfus ve

vatandaşlık müdürleri”nin kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme

oranları düzenlenmiş olup “il nüfus ve vatandaşlık müdürleri”nin mali

haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Bir başka ifadeyle, kuralda

öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir

başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve

kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp

doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. Açıklanan

nedenlerle, itiraz konusu kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında

bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa'nın 91. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden, Anayasa'nın 10. ve 55. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

ALTAN

Üye

Mehmet ERTEN

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Zehra Ayla

PERKTAŞ

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Burhan ÜSTÜN

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

Zühtü ARSLAN

Üye

M. Emin KUZ