AYM Norm Denetimi E.2014/46 K.2014/38

edildi

İPTAL DAVASINI AÇAN

Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Muharrem İNCE ile birlikte 127 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU

15.2.2014 günlü, 6524 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1., 2., 3., 7., 8., 9., 20., 23., 24., 25., 28., 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 37., 38., 39. ve 40. maddelerinin, Anayasa'nın Başlangıç'ının üçüncü ve dördüncü paragrafları ile 2., 4., 6., 9., 11., 36., 138., 139., 140., 146., 153. ve 159. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek yok hükmünde olduklarının tespitine ya da şekil ve esas bakımından iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

I-İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca yapılan ilk inceleme toplantısında, dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Evren ALTAY tarafından hazırlanan ilk inceleme raporu, yok hükmünde olduğunun tespiti ya da iptali istenilen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 7. maddesinde yasama yetkisinin

TBMM'ye ait olduğunun ifade edildiği ve 87. maddesinde de TBMM'nin yetkilerinin

kapsamının belirlendiği, bir kanunun TBMM Genel Kurulu'nda oylanıp kabul

edilmesiyle birlikte yasama sürecinin tamamlanacağı ve o kanunun hukuk âleminde

hayatiyet ve varlık kazanacağı, kanunların Cumhurbaşkanınca yayımlanması ya da

halkoyuna sunulmasının kanunların"varlık"koşulu olmadığı,

kanunların Resmî Gazete'de yayımlanmakla yürürlüğe girdiği, Anayasa'nın"Dava

açma süresi"başlıklı 151. maddesinde öngörülen altmış günlük sürenin"hak

düşürücüsüre"olduğu ve kanunun Resmî Gazete'de yayımlanma tarihinden

itibaren işlemeye başladığı belirtilmekle birlikte Anayasa'nın 151. maddesi ile

6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında

Kanun'un 67. maddesinde şekil ya da esas yönünden iptal davası açabilmek için

kanunun mutlaka Resmî Gazete'de yayımlanmasının beklenilmesi gerektiği ve ancak

bu tarihten itibaren dava açılabileceği yolunda bir düzenlemenin bulunmadığı,

bir yasama tasarrufunun Resmî Gazete'de yayımlanmasının"yürürlük"koşulu

olduğu, TBMM Genel Kurulu'nun"kabul"iradesinin tezâhürü ile

birlikte"varlık" kazanan kanunlara karşı Anayasa Mahkemesi'ne

iptal davası açabilmek ya da aynı zamanda"yokluk"isteminde

bulunabilmek için"varlık"koşulunun gerçekleşmesinin yeterli

olduğu ve"yürürlük"koşulunun gerçekleşmesinin beklenilmesine

gerek bulunmadığı,Anayasa Mahkemesi'nin 27.11.2007 günlü, E:2007/99, K:2007/86

sayılı kararında da kanunlar arasında yürürlük koşulunu yerine getiren ya da

getirmeyen şeklinde bir ayrım yapılmaksızın kanunların TBMM'nin yasama

yetkisinin kapsamında bulunduğunun kabul edildiği ve henüz yürürlüğe girmemiş

olan 5678 sayılı Anayasa Değişiklikleri Hakkında Kanun'un Anayasa'ya

uygunluğunun denetlendiği, Anayasamızda ve hukuk düzenimizde kanunların

yürürlük öncesi yargısal denetimini yasaklayan herhangi bir hükmün bulunmadığı,Anayasa'nın

89. maddesinde öngörülen prosedürün tamamlanması ve Cumhurbaşkanınca

yayımlanması beklenilmeksizinsakat bir yetkiye ve amaca dayanılarak ihdas

olunan bir kanunun"yokluğunun tespiti"nin ya da"iptali"nin

istenmesinde herhangi bir usûlsüzlük olmadığı, 6524 sayılı Kanun'un TBMM Genel

Kurulu'nca kabulünün yeterli görülerek düzenlenen konuların"önemine",

"hassasiyetine"ve"aciliyetine"binaen Kanun'un

Resmî Gazete'de yayımlanmasının beklenilmeksizin yargısal denetiminin

sağlanabilmesi amacıyla dava açıldığı belirtilerek, yargının yürütmeye

bağlanması ve demokratik parlamenter rejimin rafa kaldırılması sonucuna yol

açacak şekildeAnayasa'nın 87. maddesi kapsamında TBMM'ye verilmeyen bir

yetkinin kullanılması veanayasal alanda yetki gaspı yapılması suretiyle

çıkarıldığı ve Anayasa'nın Başlangıç'ının üçüncü ve dördüncü paragrafları ile

2., 4., 6., 9., 11., 36., 138., 139., 140., 146., 153. ve 159. maddelerine

aykırılık taşıdığı ileri sürülen 6524 sayılı Kanun'un dava konusu hükümlerinin

öncelikle"yok hükmünde olduklarının tespiti"ne ya dayetki

unsuru bakımından yoklukla malûl bulunmaları nedeniyle"şekil

bakımından"veAnayasa'nın anılan maddelerine aykırı olmaları nedeniyle

de"esas bakımından"iptallerine karar verilmesi istenilmiştir.

Anayasa'nın 148. maddesinde,"...Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır... Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün geçtikten sonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def'i yoluyla da ileri sürülemez...", 151. maddesinde ise"Anayasa Mahkemesinde doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı, iptali istenen kanun, kanun hükmünde kararname veya içtüzüğün Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak altmış gün sonra düşer."kuralına yer verilmiştir.

6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un "İptal davası açma süresi" başlıklı 37. maddesinde de,"Anayasa değişiklikleri ile kanunların şekil yönünden Anayasaya aykırılıkları iddiası ile doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı, bunların Resmî Gazetede yayımlanmalarından başlayarak on gün; kanun hükmünde kararnamelerle Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün veya bunların belli madde ve hükümlerinin şekil ve esas, kanunların ise sadece esas yönlerinden Anayasaya aykırılıkları iddiasıyla doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı, bunların Resmî Gazetede yayımlanmalarından başlayarak altmış gün sonra düşer."denilmiştir.

Kanun tasarı ve tekliflerinin TBMM'ce kabulüyle kanunların varlık kazandıkları kuşkusuz olmakla birlikte,Anayasa'nın ve 6216 sayılı Kanun'un anılan maddelerinde iptal davası açma süresi, dava konusu kanun, kanun hükmünde kararname veya içtüzüğün Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihten itibaren başlatılmış ve öngörülen sürelerin sonunda dava açma hakkının düşeceği belirtilmiştir.

Dava dosyasının incelenmesinden, 6524 sayılı Kanun'un dava konusu maddelerinin yok hükmünde olduklarının tespiti ya da şekil ve esas bakımından iptalleri istemiyle 19.2.2014 gününde iptal davası açıldığı ve bu tarih itibarıyla iptali istenilen kuralların yer aldığı Kanun'un Resmî Gazete'de yayımlanmadığı anlaşılmıştır.

İptal davasının açıldığı tarihte, Anayasa'da ve 6216 sayılı Kanun'da öngörülen iptal davası açma sürelerinin henüz işlemeye başlamadığı açık olduğundan, süresinden önce açılan iptal davasının incelenebilmesi ve dava konusu kuralların Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi olanaklı değildir.

Açıklanan nedenlerle, bu aşamada incelenmesi mümkün olmayan iptal davasının reddi gerekir.

Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşe katılmamıştır.

ALTAN

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Zehra Ayla

PERKTAŞ

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Burhan ÜSTÜN

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

KARŞIOY YAZISI

15/2/2014 tarihli ve 6524 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'la başta hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu olmak üzere yargının işleyişi ve bağımsızlığı ile ilgili önemli kanunlarda değişiklikler yapılmış, Ana Muhalefet Partisi tarafından bu Kanun'un çok sayıda maddesi hakkında Resmî Gazete'de yayımlanması beklenmeksizin "yokluğun tespiti ya da iptali ve yürürlüğünün durdurulması" istemiyle dava açılmıştır.

Anayasa Mahkemesi,Anayasa'nın 151. maddesindeki"... iptal davası açma hakkı, iptali istenen kanun, kanun hükmünde kararname veya İçtüzüğün Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak altmış gün sonra düşer"hükmünü, iptal davası açma hakkının hem başlangıcını hem de son tarihini belirleyen bir hüküm olarak yorumladığından, davanın gerekli şartları taşımadan açıldığına ve reddine karar vermiştir.

Anayasa'nın 151. maddesinin hak düşürücü süreyi belirlediğinde kuşku yoktur. Ancak hakkın başlangıcını, yani iptal davalarının kanunun Resmî Gazete'de yayımlanmasından önce kullanılıp kullanılamayacağı konusunda bir açıklık taşımadığı görülmektedir. Bu nedenle muhterem çoğunluğun görüşüne katılmamaktayım. Şöyle ki:

I- Lafzi Yorum Kuralları Yönünden

Hukuki bir metnin, özellikle Anayasa'nın Türkçe gramer kurallarına

uygun yazılması gerekir ve öyle olduğu varsayılmalıdır. 151. maddede bir hakkın

ne zaman düşeceğinden söz edilmektedir. Hakkın ne zaman kullanılacağının da

aynı cümle içinde düzenlenmesi halinde, hakkın kullanımına son verecek olan

"düşer" kelimesinin yanısıra, kullanılabilme olanağının doğduğunu

belirtmek için "başlar" veya "doğar" kelimesinin de metinde

yer alması gerekir. Yani151. madde iptal davası açma hakkının hem

başlangıcını hem de sona erişini düzenlemek amacıyla kaleme alınmış olsaydı, şu

şekilde yazılması gerekirdi: "... iptal davası açma hakkı, iptali istenen

kanun, kanun hükmünde kararname veya İçtüzüğün Resmi Gazetede yayımlanması ile

başlar ve 60 gün sonra düşer".Halbuki mevcut metne göre

"başlayarak altmış gün ..." sözcükleri hak düşürücü sürenin

başlangıcını (yayımlanmadan itibaren 60 gündür anlamında) ifade etmekte, ancak

hakkın doğduğu tarihi belirtmemektedir. Hakkın Resmi gazetede yayımlanmakla

doğmuş olduğunun kabulü, bir yorum meselesidir. Madde bu şekilde

yorumlanabileceği gibi aksi yönde de yorumlanabilir.

Hak düşürücü sürenin ne zaman dolduğu ile hakkın ne zaman

kullanılmaya başlayacağı farklı şeylerdir. Ceza muhakemesinde, temyiz

itirazlarının gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 15 gün içinde Yargıtaya

sunulacağı sebep gösterilerek, sanığın veya avukatının gerekçeli kararın

tebliğinden önce öğrendiği ilk derece mahkemesinin kararına ilişkin

itirazlarını içeren dilekçe Yargıtayca incelenmezlik edilemez. İdari yargıda,

yükümlünün hak ve menfaatlerini ilgilendiren bir idari işlem tesis edildiğini

yetkili makamlarca yapılacak yazılı bildirim dışında başka yollarla öğrenmiş

olması üzerine açılan davada, usulüne uygun tebliğ yapılmadıkça dava süresi

başlamayacağından, işlemi öğrenme tarihinden söz edilerek davanın süre aşımı

yönünden ret edilmesinde yasal isabet olmadığı, yazılı bildirim olmamasına

rağmen işlemin varlığı haricen öğrenilerek açılan davanın incelenmesine engel

bulunmadığı, bu durumda vaktinden önce açılan bir davadan söz edilemeyeceği,

Danıştay 4. Dairesinin 28.12.1987 tarihli, E:1987/5041, K:1987/4133 sayılı

kararında belirtilmiştir. Kamu hukuku alanındaki bir konu olan Anayasa

Mahkemesinde iptal davası açma hakkının, özel hukuktaki alacağın muacceliyet

kesbetmesi veya bir senedin vadesinin gelmesi mantığıyla yorumlanması, kanaatimce

doğru olmamıştır. Maddede dava açma hakkının başlangıcı konusunda boşluk mevcut

olduğundan, "hakimin hukuk yaratması" ilkesine uygun olarak,

Mahkemece bu hakkın, iptal istemine konu olan kanunun Resmî Gazetede

yayımlanmasından önce de kulllanılabileceğine hükmedilmesine, Anayasa'nın lafzı

yönünden bir engel bulunmamaktadır.

II- Amaçsal Yorum Yönünden

Kanunların yürürlüğe girmeleri ile birlikte hukuk alemindeki

etkiler ortaya çıkar. Bu etkiler sürekli olabileceği gibi, bir defada ve geri

dönülmez biçimde hükmünü icra etmek şeklinde de olabilir. Bazı durumlarda

kanunun açıkça Anayasa'ya aykırı olması halinde dahi, bu sonuçları önlemek

mümkün olmayabilir. Çıkarılacak bir kanun hükmüyle tüm memurların ve kamu

görevlilerinin görevlerine derhal son verilmesi, ceza kanunundaki bazı suçların

kısa bir süre için yürürlükten kaldırılıp soruşturulabilir ve kovuşturulabilir

olmaktan çıkarılması suretiyle Anayasanın genel ve özel af için öngördüğü

nitelikli çoğunluk gereğine uyulmaksızın salt çoğunlukla kimi kişilerin

affedilmesi, tüm Belediyelerin kapatılması, kısacası Anayasa'da öngörülmüş

temel hakların, kurum veya kurulların bağlı olduğu Anayasal güvencelerin yasa

çıkartmak suretiyle bir defada ve geri dönülmez biçimde zedelenmesi, bu vahim

sonuçlara birkaç örnek olarak zikredilebilir. Anayasa yargısının varlık nedeni,

bu gibi durumları önlemektir.

Anayasa Mahkemesinin "yürürlüğü durdurma" kurumunu hukuk alemimize kazandıran tarihi kararında (E:1993/33, K:1993/40-2) şu saptamalara yer verilmiştir:

"Anyasa'nın üstünlüğü, yasama yetkisinin Anayasa kurallarıyla sınırlandırılmasını gerektirmiştir. Anayasa yargısı, yasamanın "üstün gücüne" karşı "anayasal denge aracı" olarak getirilmiştir. Bu denge işlevinin etkin biçimde yerine getirilmesi, "yargılama kapsamı içinde gerekli önlemleri alma" yetkisinin kullanılmasına bağlıdır. Tersi durumda Anayasa mahkemesi, anlamsız bir denetim yapma durumuna düşer ki, bu da denetimin "özü"nde kısıntı anlamına gelir. Oysa, bu uygulamayı durdurma, yargısal denetimin özünde var olan bir araçtır"

"Temelde, Anayasa Mahkemesine başvurmakla sağlanmak istenen sonuç, Anayasa'ya aykırı olan yasaların bir an önce uygulanmasına son verilmesidir. Bu da ancak yürürlüğün durdurulması ile gerçekleşir. Tersi durumda, yasanın Anayasa'ya aykırılığına karşın yapılacak pekçok işlem hukuk aleminde varlığını sürdürecektir"

"Yöntem kurallarının güvence oluşturduğu, söze çok katı bağlı kalınması gerektiği, yasada kural yoksa içtihatla bu yıla gidilemeyeceği ileri sürülebilir. Ne var ki, Anayasa yargısındaki özellik bu yolu açık bırakmıştır"

"Esasen iptal kararlarının geriye yürümezliği kuralı, yürürlüğü durdurma yetkisinin önemini daha da artırmaktadır. Çünkü, bu kural yüzünden Anayasa mahkemesi kararları etkinliğini yitirmektedir. Yasa kuralı, gerekçeli iptal kararının yayımlanmasına kadar Anayasa'ya aykırılığına karşın yürürlükte kalmakta, kimi zaman bu sürede yasaya dayalı işlemler yoğunlaşarak artmaktadır. Bu durum, iptalden beklenen sonucun elde edilmesini engellemektedir. Kararların etkinliğini sağlamak için kimi önlemler gerekmektedir ki, yürürlüğün durdurulması bu önlemlerden biridir. Geçmiş uygulamalar bu yetkinin Anayasa Mahkemesi'nce kullanılması gerektiğini çarpıcı biçimde ortaya koymuştur".

Anayasa Mahkemesi'nin zamanında çok tarışılan ve eleştirilen, ancak bugün isabeti tartışmasız biçimde kanıtlanan bir anayasa yargısı kurumu olarak kabul edilen "yürürlüğü durdurma" kararının gerekçesinde belirtilen, yukarıda bir kısmı aktarılan görüşler, yürürlüğü durdurma kurumunun da yetersiz kalacağı anlaşılan durumlarda, yasanın Resmî Gazete'de yayımlanması beklenmeksizin dava açılması ihtiyacı yönünden de evleviyetle, hatta daha da kuvvetle geçerlidir.

Amaçsal yorum bağlamında son olarak Anayasa koyucunun iradesinin ne yönde olduğuna da bakmak gerekir. 151. maddenin gerekçesinde şöyle denilmiştir:

"Doğrudan doğruya iptal davası açma süresi 1961 Anayasası ile doksan gün olarak kabul edilmişti. Yeni hükümle bu şekilde dava açabileceklerin sayısı azaltılmıştır. Bu hakka sahip olanlar daha erken dava açma imkanına da maliktirler. Anayasaya aykırı görülen bir hükmün uzun süre uygulanmasını önlemek için doksan günlük süre altmış güne indirilmiştir".

Gerekçeden, Anayasa koyucunun iradesinin, anayasaya aykırı bir yasanın mümkün olan en erken tarihte hukuk aleminden çıkartılması yönünde olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle Anayasa koyucunun, hal ve şartlar gerektirdiğinde yasanın Resmî Gazete'de yayımlanmadan Anayasa Mahkemesine dava açılmasını engelleyici yönde bir iradesi olduğundan söz edilemez.

III- Ön Denetimin Anayasa'da Öngörülmeyişi ve Cumhurbaşkanı'nın

geri gönderme Yetkisi ile Çatışma Doğup Doğmayacağı Yönünden:

Anayasamız, ön denetim yöntemini benimsememiştir. Ancak kanunun yayımından önce iptal başvurusu yapılması ön denetim değildir.

Ön denetimde Anayasa yargısı yetkisini kullanan kurum (Mahkeme, Konsey vb.) yasama organı ile yasama sürecini paylaşır. Başka bir ifadeyle bu yöntemde anayasaya uygunluk denetimi sonunda varılacak sonuca göre yasama organı yeni düzenlemeler yapabilir; yasama organının yasa üzerindeki tasarrufu tamamlanmamıştır. Anayasamıza göre ise kanunun TBMM Genel Kurulunda kabul edilmesiyle yasama organı son sözünü söylemiş, kararını vermiş olur. Cumhurbaşkanınca geri gönderilmedikçe TBMM'nin o yasa ile ilgili işlevi tamamlanır. Kabul edilen metin kanun halini alır. Bunun denetiminin başlangıç tarihi artık TBMM'yi ilgilendiren bir konu değildir.

Anayasa'nın 89. maddesine göre Cumhurbaşkanının yasayı onbeş gün

içinde yayımlamak veya uygun bulmadığı kanunları bir daha görüşülmek üzere

kısmen veya tamamen geri göndermek hakkı vardır. Bu süreç Anayasa yargısı

sürecinden tamamen ayrıdır. Bu onbeş günlük süre içinde, yani kanun

yayımlanmadan önce Anayasa mahkemesine bir iptal davası açılması halinde

Cumhurbaşkanının yasayı TBMM'ye geri gönderme yetkisine halel gelmeyeceği

açıktır. Çünkü Cumhurbaşkanı Anayasa'ya aykırılık konusunda iptal davasını

açanlarla aynı düşüncede olabileceği gibi, Anayasa'ya aykırılık konusunda

farklı düşünmekle beraber yasanın yerindeliği yönünden itirazları olabilir ve

tekrar görüşülmesini isteyebilir. TBMM yasada değişiklik yaparsa iptal

davasının konusu kalmadığından Anayasa Mahkemesince de Karar Verilmesine Yer

Olmadığına karar verilmesi gerekir. Yasa TBMM'ce aynen kabul edilirse Anayasa

Mahkemesinin yargılamaya devam edeceği ve yürürlüğün durdurulması dahil gerekli

kararları verebileceği açıktır. Kuşkusuz, Cumhurbaşkanı bu arada yasayı

imzalayarak Resmî Gazete'de yayımlanması yoluna da gidebilir. Bu durumda, şayet

Anayasa Mahkemesi daha önce yürürlüğün durdurulmasına karar vermişse, esas

hakkında karar verilinceye kadar yasa yürürlüğe girmeyecek, iptal kararı

verilirse yasa hukuk aleminde geçerlilik kazanmayacak, ret kararı verilirse o

tarihten itibaren yürürlüğe girecektir. Bunun, Resmî Gazetede yayımlanan ancak

tamamen veya kısmen daha ileriki bir tarihte yürürlüğe girmesi öngörülen bir

yasanın Anayasa'ya uygunluk denetiminden bir farkı yoktur. Bu nedenlerle, iptal

davası açılma zamanının bir ön denetime yol açacağı veya Cumhurbaşkanının

yetkileri ile çatışma yaratabileceği şeklindeki itirazlar temelsizdir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye

Zühtü ARSLAN

Üye

M. Emin KUZ

Üye Osman · Alifeyyaz PAKSÜT