AYM Norm Denetimi E.2015/85 K.2016/3

Esas Sayısı : 2015/85

Karar Sayısı : 2016/3

Karar Tarihi : 13.1.2016

R.G. Tarih-Sayı : 29.1.2016 - 29608

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Konya 2. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY

Davacının, "6 ay süreli durdurma" cezası ile cezalandırılmasına dair kararın iptali talebiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ

Kanun'un itiraz konusu maddesi şöyledir:

"Madde 83- Gerek inzibat komisyonları tarafından ve gerek salahiyet dairesinde re'sen verilecek inzibat cezalarını icap ettiren fiil ve hareketlerin ne olduğunu ve cezaların derece ve miktarı, polis mesleğinin haiz olduğu hususiyet ve ehemmiyet gözetilerek tanzim edilecek nizamnamede tayin olunur. Memuriyette ihraç cezası müstesnadır."

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 10.9.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle davada uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin

Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, bir

davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya

kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veya

taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına

varması durumunda, bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya

yetkilidir. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine

başvurabilmesi için, elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir

davanın bulunması, iptali istenen kuralın da o davada uygulanacak olması

gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde

ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da

olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır.

3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Kanun'un 83. maddesinin iptalini talep etmiştir. Maddenin ilk cümlesinde, gerek disiplin kurulları, gerekse yetkili makamlarca resen verilecek disiplin cezalarını gerektiren fiil ve hareketler ile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haiz olduğu önem ve özellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirleneceği öngörülmüştür. Maddeninikinci cümlesinde ise "Devlet memurluğundan çıkarma" cezası, tüzükle belirlenecek hususların kapsamı dışında tutulmuştur.

4. İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davada davacı hakkında uygulanan disiplin cezası, "Devlet memurluğundan çıkarma" cezasından farklı bir ceza olduğundan itiraz konusu maddenin ikinci cümlesi davada uygulanacak kural değildir. Belirtilen cümleye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

5. Açıklanan nedenlerle, 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin;

A- İkinci cümlesinin, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu cümleye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B- Birinci cümlesinin ESASININ İNCELENMESİNE,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kuralın Anlam ve Kapsamı

7. Emniyet teşkilatı

mensuplarına verilecek disiplin cezaları, disiplin kurullarının oluşumu,

disiplin amirlerinin kimler olduğu, disiplin kurulları ve amirleri tarafından

hangi görevlilere, hangi cezaların verilebileceği, verilen disiplin cezalarının

ne şekilde kesinleşeceği hususları 3201 sayılı Kanun'da düzenlenmiştir.

Kanun'un 83. maddesinde, disiplin cezalarını gerektiren fiil ve hareketler

ile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haiz olduğu önem ve

özellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirleneceği, ancak Devlet

memurluğundan çıkarma cezasının müstesna olduğu hükme bağlanmıştır. Devlet

memurluğundan çıkarma cezası yönünden kanunla düzenleme esasını benimseyen kanun

koyucu, bu ceza dışında kalan diğer disiplin cezaları yönünden, belirtilen

hususların polislik mesleğinin haiz olduğu önem ve özelliğin gözetilerek

tüzükle düzenlenmesini öngörmüştür.

8. Maddenin, disiplin cezalarını gerektiren fiil ve hareketler ile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haiz olduğu önem ve özellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirlenmesini öngören birinci cümlesi, itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

B- İtirazın Gerekçesi

9. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda emniyet teşkilatı mensuplarının hangi fiillerine, hangi disiplin cezalarının verileceği hususunun tüzükle düzenlenmesinin öngörüldüğü, disiplin işlemleri konusunda kamu görevlisi olan emniyet teşkilatı mensupları için getirilmiş kanuni bir güvencenin bulunmadığı, disiplin uygulamalarıyla ilgili genel ilkelerin belirlenmediği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

10. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ve bu bağlamda emniyet teşkilatı mensuplarının statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.

11. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

12. Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse,

işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı

cezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği"

ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik

tedbirleri ancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanın

kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan

"suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin

yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer

bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve

sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden

bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin

güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

13. Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

14. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki

sonuçların aynı olmaması ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar

arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek

miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler

de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için

öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların

kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun

koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen

yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek

uygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve

kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.

Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik

hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda

kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

15. Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik"

ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara

ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli

değildir. Anayasa Mahkemesinin 14.1.2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6

sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik

bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu

açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal

yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte

öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle,

belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın

bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının

öngörülebilmesi gerekir.

16. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan,yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.

17. Emniyet teşkilatı mensuplarının disiplin suçları, Anayasa'nın

yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlar

arasında yer almaktadır. Kanun'da disiplin cezalarının türleri, disiplin

cezası vermeye yetkili makamlar ve cezaların kesinleşme usulü belirlendiği

hâlde söz konusu cezaların verilmesini gerektiren disiplin suçlarının tüzükle

belirlenmesini öngören kuralla getirilen tek ölçüt, "polislik

mesleğinin haiz olduğu önem ve özelliğin gözetilmesi"olup, bunun

dışında herhangi bir kurala yer verilmemiştir. Bu hâliyle disiplin suçları

konusunda emniyet teşkilatı mensupları için getirilmiş kanuni bir güvence

bulunmamaktadır. İtiraz konusu kural, disiplin suçlarıyla ilgili genel ilkeleri

ortaya koymamakta, çerçeveyi çizmemekte, disiplin cezalarını gerektiren

eylemleri genel hatlarıyla da olsa belirlememektedir.

18. Belirtilen niteliği nedeniyle disiplin cezalarını gerektiren fiil ve hareketlerin, düzenlenecek tüzükle belirlenmesini öngören itiraz konusu kural, yaptırım konusu eylemleri yasal düzeyde belirlememekte ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bu yönüyle kural, Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen "suçta kanunilik" ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan "kanuni düzenleme" ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.

19. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

20. Anayasa'nın

153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde

kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri,

iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.

Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi

ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden

başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un

66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,

Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde,

Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe

gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği

belirtilmektedir.

21. 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin birinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 13.1.2016

tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ