AYM Norm Denetimi E.2015/97 K.2016/10

Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

31.5.2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 96. maddesinin birinci fıkrasının, 13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değiştirilen (b) bendinin, Anayasa'nın 2., 13., 35., 60. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY

Sosyal Güvenlik Kurumu'nun hatalı işlemi sonucu yersiz olarak yapıldığı tespit edilen sağlık yardımının iadesi için ilgili aleyhine başlatılan icra takibine itiraz edilmesi üzerine, Kurum tarafından açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ

Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 96. maddesi şöyledir:

"Yersiz ödemelerin geri alınması

MADDE 96- Kurumca işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler;

a) Kasıtlı veya kusurlu davranışlarından doğmuşsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla on yıllık sürede yapılan ödemeler, bu ödemelerin yapıldığı tarihlerden,

b) Kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan,

itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere göre geri alınır.

Alacakların yersiz ödemelere mahsubu, en eski borçtan başlanarak borç aslına yapılır, kanunî faiz kalan borca uygulanır. Bu hüküm ilgili hak sahiplerinin muvafakat etmeleri kaydıyla, aynı dosyadan diğer bir hak sahibine yapılan yersiz ödemelere mahsubunda da uygulanır.

Yersiz ödemenin gelir ve aylıklardan kesilmesinde, kesintinin başlayacağı ödeme dönemi başı itibarıyla kanunî faizi ile birlikte hesaplanan borç tutarı, gelir ve aylıktan % 25 oranında kesilmek suretiyle uygulanır.

Yersiz ödemelerin tespiti ile geri alınmasına ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca, Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 25.11.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, hukukun vatandaşlara

öngörülebilirlik ve güven sağlaması gerektiği, keyfi şekilde düzenlenen

yaptırımların ve vatandaşlara getirilen yükümlülüklerin hukuk devleti ilkesine

aykırı olduğu, önceden yapılan ödemelerin geri alınmasına ilişkin düzenlemenin

mülkiyet hakkıyla birlikte ağır yaptırım öngörmesi nedeniyle ölçülülük ilkesini

de ihlal ettiği, Kurum'un kendi kusurundan dolayı tek taraflı olarak emeklilik

statüsünü iptaliyle ortaya çıkan zarardan vatandaşın sorumlu tutulmasının

Devlet'in yükümlülüklerine aykırılık teşkil ettiği, Kurum'un kusuru nedeniyle

hatalı olarak tesis edilen işlemden kaynaklanan ödemelerin iadesinin iş

mahkemelerine açılan davalar ile sağlandığı ve hatalı işlem nedeniyle uğranılan

zararın Kurum'dan tahsili talebinin bu düzenleme karşısında sonuçsuz kalacağı

belirtilerek, kuralın Anayasa'nın 2., 13., 35., 60. ve 125. maddelerine aykırı

olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun hatalı işlemi sonucunda fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen 5510 sayılı Kanun kapsamındaki her türlü ödemelerden, bu işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık süredeki ödemelerin iadesinde, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmi dört ay içinde yapılması halinde faiz uygulanmayacağını, yirmi dört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılması halindeyse, bu süre sonundan itibaren hesaplanacak kanunî faizin uygulanacağını hüküm altına almaktadır.

5. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinde kanunların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Kanun koyucunun, Anayasa'ya ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla her türlü düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır.

6. Kural, sebepsiz zenginleşmede geri verme konusuna ilişkin özel bir düzenleme niteliğinde olup, Kurum'un hatalı işlemi nedeniyle ilgiliye yapılan fazla veya yersiz ödemeye bağlanan sonuçları öngörmektedir. Kuralın, Kurum tarafından Kanun'a aykırı şekilde ilgililere yapılan ödemelerin geri alınmasıyla Kurum'un gider kaybının önlenmesini ve Kurum'un aleyhine sebepsiz zenginleşmeye engel olunmasını sağlamak için kamu yararı amacıyla çıkarıldığı anlaşılmaktadır. Böyle bir düzenlemenin anayasal sınırlar içinde kanun koyucunun takdirinde olduğu da açıktır.

7. Öte yandan Kurum'un hatalı işleminden kaynaklanan nedenlerle yapılan fazla veya yersiz ödemelerin yaptırımı, ilgililerin kasıtlı veya kusurlu davranışı sonucu yapılan fazla veya yersiz ödemelerin hükümlerine göre hafifletilmiş, kanun koyucu sebepsiz zenginleşene hatalı işlemin tebliğinden itibaren yirmidört ay gibi uzun bir süre faizsiz iade yapması için seçenek tanımıştır. Dolayısıyla kural Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesine aykırı değildir.

8. Mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı haklarını kapsamaktadır. Bununla birlikte, anayasallık denetiminde ekonomik değer ifade eden malvarlıklarına ilişkin olarak Anayasa'nın 35. maddesi kapsamında inceleme yapılabilmesi için ilgili mülkün hâlihazırda kişilerin mülkiyetinde bulunması gerekmektedir. Kişilerin hukuken malik bulunmadıkları malvarlığı değerlerine yönelik mülk edinme beklentileri, kural olarak Anayasa'nın 35. maddesi kapsamında koruma görmemektedir.

9. Sosyal hukuk devletinin somut göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik hakkının yer aldığı Anayasa'nın 60. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir." denilmektedir. Bu hüküm bireylere yaşlılık, hastalık, kaza, ölüm ve malullük gibi sosyal riskler karşısında asgari ölçüde bir yaşam düzeyi sağlamayı amaçlamaktadır. Aynı maddenin ikinci fıkrasında da "Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar." denilerek bu görevin, Devlet tarafından oluşturulacak kuruluşlar yoluyla yerine getirilmesi öngörülmektedir.

10. Kural, var olmayan bir sosyal güvenlik hakkının gerçekleştiği zannıyla Kurum'un hatalı işlemiyle ilgililere yaptığı ve malvarlıklarında sebepsiz zenginleşmeye yol açan yersiz ödemelerin iadesine ilişkindir. Bu nedenle kişinin malvarlığında ekonomik bir değer taşımakla birlikte geçerliliği bulunmayan bir sosyal güvenlik hakkından kaynaklanan yersiz ödemenin iadesi talebini düzenleyen kuralın mülkiyet hakkı ve sosyal güvenlik hakkıyla bir ilgisi bulunmamaktadır.

11. Anayasa'nın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Anayasa'da açıkça yazılı olanların dışında, idarenin hiçbir eylem ve işlemi yargı denetiminin dışına çıkarılamaz ve bu işlemlere karşı yargı mercileri önünde hak arama özgürlüğü kısıtlanamaz. Kuralın, bakılmakta olan davadaki gibi yargı denetimine tâbi bulunduğu açıktır. Bu bağlamda yersiz ödemelerin iadesine ilişkin kararlar yargı denetimi dışına çıkarılmadığından kural Anayasa'ya aykırı değildir.

12. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. ve 125. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

13. Kuralın Anayasa'nın 13., 35. ve 60. maddeleriyle bir ilgisi görülmemiştir.

14. Celal Mümtaz AKINCI bu görüşe katılmamıştır.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

KARŞI OY GEREKÇESİ

1- Sosyal Güvenlik Kurumunun hatalı işlemi sonucu yersiz olarak yapıldığı tespit edilen sağlık yardımının iadesi için ilgili aleyhine başlatılan icra takibine itiraz edilmesi üzerine, Kurum tarafından açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 13., 60. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri süren mahkeme iptali için başvurmuştur.

2- İtiraz konusu kural, Sosyal Güvenlik Kurumunun hatalı işlemi sonucunda fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen 5510 sayılı Kanun kapsamındaki her türlü ödemelerden, bu işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık süredeki ödemelerin iadesinde, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmi dört ay içinde yapılması halinde faiz uygulanmayacağını, yirmi dört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılması halindeyse, bu süre sonundan itibaren hesaplanacak kanunî faizin uygulanacağını hüküm altına almaktadır.

3- İptali istenilen kuralın yer aldığı 5510 sayılı Kanun'un 96. maddesi "Yersiz ödemelerin geri alınması" başlığını taşımakta, İtiraz konusu (b) bendinde ise, "Kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan, itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere göre geri alınır." denilmektedir.

4- Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinde kanunların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Kanun koyucunun, Anayasa'ya ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla her türlü düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır.

5- Dava konusu olayda, sigortalıya çalıştığı esnada her nasılsa

iki sigorta sicil numarası verilmiş ve sigortalı yaşlılık aylığı almayı hak

ettiğinde hizmetlerinin birleştirilmesi suretiyle kendisine aylık bağlanmasını

istemiştir. Kurum hizmet birleştirmesi sırasında başka bir sigortalıya ait 120

günlük hizmeti ilgili sigortalının hizmeti sanarak bu süreyi de dahil ederek

sigortalıya yaşlılık aylığı bağlamıştır. Yaklaşık beş yıl bir ay sonra kurum

hatasını fark etmiş ve geriye dönük beş yıl içinde sigortalıya yapılan

aylıklardan dolayı kendisine borç çıkarttığı gibi verilen sağlık hizmeti

nedeniyle de 7.446,73 TL'nin de emekli sigortalıdan istirdadı

istenilmiştir. Mahkememiz çoğunluğunca kuralın, sebepsiz zenginleşmede geri

verme konusuna ilişkin özel bir düzenleme olduğu, "kurumun hatalı

işlemi nedeniyle ilgiliye yersiz veya fazladan yapılan ödemelerin geri

alınmasıyla Kurum'un gider kaybının önlenmesi, Kurum aleyhine sebepsiz

zenginleşmenin önlenmesi için kamu yararı amacıyla çıkarıldığı"ifade

olunmuştur.

6- Bu düşünceye katılmak mümkün olmamıştır. Çünkü; "hukuk

devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli

bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan,

Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına

egemen kılan devlet" olduğuna göre hukuk devletinde

kişinin sebep olmadığı hatalı işlemden sorumlu tutulması mümkün değildir.

Devletin, idarenin veya bir Kurumun hatasından dolayı yasayla, ilgili

(olayımızda sigortalı) sorumlu tutuluyorsa, devletin "Hukuk Devleti"

değil "Kanun devleti" olduğu algısı ortaya çıkar. Çünkü Hukuk

Devletinde, kişinin kendi hatasından, kusurundan yararlanamaması esastır.

Başkasının hatasından sorumlu tutulmamak da genel kabul görmüş bir

kuraldır.

7- Ayrıca, "kuralın sebepsiz zenginleşmede geri verme

konusuna ilişkin özel bir düzenleme olduğu" yönündeki gerekçeye de

katılmak mümkün değildir. Çünkü ortada bir sebepsiz zenginleşme de

yoktur. Şayet kurum hatalı işlem yapmasa idi, sigortalı 120 gün daha çalışacak,

çalıştığı bu süre içinde adına işveren tarafından prim ödendiği için Kurumdan

sağlık hizmeti almaya devam edecekti. Kurumun hatalı işlemi sonucu kişinin 120

gün erken emekli edilmesi kendisine hak etmediği bir sağlık hizmetini

bahşetmemiştir. Yani sigortalı hiç hak etmediği bir hizmeti almış, dolayısıyla da

sebepsiz zenginleşmiş değildir. Sigortalı aktif sigortalı iken aldığı sağlık

hizmetini kurumun hatalı işlemi sonucu 120 gün önce emekli sigortalı olarak

almaya başlamıştır. Bu nedenle "sebepsiz zenginleşme" den bahsetmek

mümkün değildir.

Kurumun gider kaybının önlenmesi düşüncesine de katılmak mümkün

olmamıştır. Çünkü olayda kurumun gider kaybına uğradığı da söylenemez, yukarıda

ifade olunduğu gibi sigortalı 120 gün erken emekli edilerek hak etmediği bir

hizmeti almış, Kurum da sigortalıya hak etmediği bir hizmeti vermiş değildir.

Sadece aktif sigortalı olarak alınan sağlık hizmeti emeklilikten sonra da (120

gün önce) verilmeye devam olunmuştur. Yani kurum sağlık hizmeti verme yönünden

bir gider kaybına uğramış değildir.Bir an için gider kaybına uğradığı

varsayılsa dahi bu gider kaybının müsebbibi sigortalı değil Kurum ve Kurum

çalışanlarıdır. "Hukuk Devleti"nde esas olan, hatayı yapanın

hatasının bedelini ödemesi, hatasının sonucuna katlanmasıdır.

8- Bu kapsamda AİHM'in Devletin kusuru nedeniyle

yanlışlıkla kazanılan mülkiyet haklarını, ortadan kaldırılıncaya kadar Protokol

1-1 anlamında "mülk" kabul ettiği çok sayıda kararı vardır. AİHM bu

durumlarda, yanlışlıkla verilen ekonomik değere ilişkin hakkın ortadan

kaldırılmasını 'mülkiyet hakkı'na müdahale olarak ele almakta, bunun ihlal

teşkil edip etmediği yönünde değerlendirme yapmakta, bu kapsamda Devletin

yapılan hatayı düzeltmesinin meşru bir amaç taşıdığını belirtmekte, müdahalenin

orantılılığı yönünden Devletin "iyi yönetim" ilkesine uygun davranıp

davranmadığını incelemektedir. Mahkeme bu ilkeye göre, idarenin hatayı

düzeltirken iyi bir zamanlamayla, uygun bir şekilde ve en önemlisi tutarlı

olarak hareket edip etmediğini değerlendirmektedir. Ayrıca, Devletin

kendi hatasından kaynaklanan riskleri kendisinin yüklenmesigerektiğine vurgu

yapmaktadır. Son olarak ifade etmek gerekir ki, Mahkeme, hatayla

elde edilen ekonomik değerin sonradan ortadan kaldırılmasını 'mülkiyet hakkı'

kapsamında incelerken bu ekonomik değerlerin elde edilmesinde başvurucunun iyi

niyetli olup olmadığını dikkate almaktadır.

Nitekim AİHM, Moskal/Polonya kararında, başvurucunun şartları oluşmamasına rağmen erken emekli edilmesi ve durumun yaklaşık on ay sonra anlaşılması üzerine emeklilik işleminin iptal edilmesine ilişkin olayda, Polonya Hükümetinin başvurucunun bir mülkiyet hakkının doğmamış olduğu yönündeki itirazını reddetmiş ve başvuruyu yukarıda belirtilen çerçevede mülkiyet hakkı kapsamında esastan incelemiştir.

9- Mahkememiz Bireysel Başvuru İkinci Bölümünün 2013/3391

sayılı Bülent Akgül kararında da, benzer şekilde; "Başvurucu,

506 sayılı mülga Kanun'un 53. maddesinin son fıkrasına göre

maluliyet sigortasından ödenen aylıkların geri istenemeyeceğini ileri sürmesine

ve başvurucuya maluliyet aylığının bağlandığı tarihte anılan hüküm yürürlükte

olmasına rağmen Mahkemece, SSK Hastanesinin raporuna istinaden SGK tarafından

başvurucuya ödenen. maaşların SGK'ya geri ödenmesine karar verilmesinin

başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği(ne) ve mülkiyet hakkının

ihlal edildiğine (paragraf 62-63), ihlal ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için

yeniden yargılama yapılmak üzere kararın (ilgili) İş Mahkemesine gönderilmesine

(Hüküm D bendi)" karar verilmiştir.

10- Anayasa yargısının amacının Anayasa'ya aykırı kuralları denetleyerek Anayasa'ya aykırılığı gidermek olduğu dikkate alındığında da, Anayasa'ya aykırı kuralın soyut norm denetimi esnasında iptal edilmeyip yürürlükte kalması, ilk derece mahkemesine dahi gelmeyecek bir meselenin önce ilk derece mahkemesine, sonra Yargıtaya ve son olarak da bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine kadar gelmesine neden olacaktır ki bu durumun Anayasa'nın 141. maddesi son fıkrasında ifade olunan "Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir." ilkesine aykırılık teşkil edeceği açıktır.

11- Öte yandan Anayasa'nın 2. maddesinde ifade olunan, "Türkiye

Cumhuriyetinin, Sosyal Bir Hukuk Devleti" olduğu

ilkesi yönünden de kural değerlendirildiğinde ve Sosyal Hukuk Devletinin

Anayasa Mahkemesi kararlarında, "güçsüzleri güçlüler karşısında

koruyarak gerçek eşitliği, sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi

sağlamak"(la) yükümlü, "insan hak ve özgürlüklerine

saygı gösteren, bireyin huzur ve refahını gerçekleştiren ve

güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran. Çalışanların insanca

yaşaması, çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, iktisadi

mali tedbirler alarak çalışanları koruyan. Adaletli hukuk düzenini kuran ve

bunu devam ettirmekle kendini yükümlü sayan, hukuka bağlı. Devlet" olarak

tanımlandığı. İptali istenilen kuralın bu "Sosyal Devlet" tanımına da

aykırı olduğu kanaatindeyim.

12- Yukarıda açıklanmaya çalışılan nedenlerle, 5510 sayılı Kanun'un 96. maddesi birinci fıkrasının (b) bendinin, Anayasa'nın 2. ve 35. maddelerine aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluk görüşüne katılmadım.

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI