AYM Norm Denetimi E.2015/94 K.2016/27

2. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 12.11.2012

tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasında yer alan “…valinin uygun göreceği…” ibaresinin,

2- (5) numaralı fıkrasında yer alan “…ilgisine göre…” ibarelerinin,

Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

OLAY

Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular İşletme Ruhsatının, kapatılan İzmir İl Özel İdaresi’ne ait taşınır ve taşınmaz malların devrini gerçekleştirmek üzere oluşturulan Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonunca, İzmir Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’na devrine ilişkin olarak tesis edilen işlemin iptali talebiyle büyükşehir belediyesince açılan davada, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un geçici 1. maddesinin itiraz konusu kuralların da yer aldığı (1) ve (5) numaralı fıkraları şöyledir:

“GEÇİCİ MADDE 1- (1) Bu Kanundaki devir, tasfiye ve paylaştırma işlemlerini yürütmek üzere vali tarafından, bir vali yardımcısının başkanlığında, valinin uygun göreceği kurum ve kuruluş temsilcilerinin ve ilgili belediye başkanlarının katılımıyla devir, tasfiye ve paylaştırma komisyonu kurulur. Bu komisyona yardımcı olmak üzere valinin görevlendirmesi ile alt komisyonlar da kurulabilir.

…

(5) Bu Kanun ile tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerinin

her türlü taşınır ve taşınmaz malları, hak, alacak ve borçları, komisyon

kararıyla ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya

ilgili kuruluşları ile bunların taşra teşkilatına, valiliklere, yatırım izleme

ve koordinasyon başkanlığına, büyükşehir belediyesine ve bağlı kuruluşuna veya

ilçe belediyesine devredilmesine karar verilir. Devir işlemi, yapılacak ilk

mahalli idareler genel seçimi tarihinde uygulamaya konulur. Maliye Hazinesine

devredilen taşınmazlar Kanunun yayımlandığı tarih itibarıyla kullanmakta olan

kurumlara tahsis edilmiş sayılır. Hazinenin özel mülkiyetindeki veya Devletin

hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlardan Maliye Bakanlığınca, bu Kanunun 1 inci

maddesiyle tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerine, belediyelere ve

köy tüzel kişiliklerine tahsis edilmiş olanlar; kuruluş kanunlarıyla

kendilerine verilen kamusal nitelikteki görevleri yerine getirmeleri amacıyla

ve komisyon kararıyla; ilgisine göre bakanlıklara,

bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşlarına, yatırım izleme ve koordinasyon

başkanlıklarına, büyükşehir belediyelerine, büyükşehir belediyelerinin bağlı

kuruluşlarına ve ilçe belediyelerine tahsis edilmiş sayılır.”

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılmalarıyla 12.11.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle davada uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu

ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, mahkemeler,

bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde

kararname kurallarını Anayasa’ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri

sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali

için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca

bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince

açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen

kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa

kuralları, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya

davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte

bulunan kurallardır.

3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Kanun’un geçici 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “…valinin uygun göreceği…” ibaresi ile (5) numaralı fıkrasının birinci ve dördüncü cümlelerinde yer alan “…ilgisine göre…” ibarelerinin iptalini talep etmiştir.

4. 6360 sayılı Kanun’un geçici 1. maddenin (5) numaralı fıkrası

dört ayrı cümleden oluşmaktadır. (5) numaralı fıkranın dördüncü cümlesinde, “Hazinenin

özel mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlardan

Maliye Bakanlığınca, bu Kanunun 1 inci maddesiyle tüzel kişilikleri kaldırılan

il özel idarelerine, belediyelere ve köy tüzel kişiliklerine tahsis edilmiş

olanlar; kuruluş kanunlarıyla kendilerine verilen kamusal nitelikteki görevleri

yerine getirmeleri amacıyla ve komisyon kararıyla; ilgisine göre bakanlıklara,

bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşlarına, yatırım izleme ve koordinasyon

başkanlıklarına, büyükşehir belediyelerine, büyükşehir belediyelerinin bağlı

kuruluşlarına ve ilçe belediyelerine tahsis edilmiş sayılır.” hükmü yer

almaktadır.

5. Buna göre cümlede, Kanun’un 1. maddesiyle tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerine, belediyelere ve köy tüzel kişiliklerine Maliye Bakanlığı’nca tahsis edilmiş olan Hazinenin özel mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazların, hangi idarelere ve ne şekilde tahsis edileceği düzenlenmektedir.

6. İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davanın konusu, il özel idaresinin kapatılması sonucu özel idareye ait taşınır ve taşınmaz malların devrini gerçekleştirmek üzere oluşturulan, İzmir Valiliği Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonu’nun kararına konu “Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular İşletme Ruhsatının” İzmir Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’na devri işleminin iptali talebinden ibarettir.

7. Görüldüğü üzere itiraz yoluna başvuran mahkemedeki uyuşmazlık, taşınmaz bir malvarlığına dair olmayıp işletme ruhsatına ilişkindir. Buna göre Kanun’un geçici 1. maddesinin (5) numaralı fıkrasının dördüncü cümlesinde yer alan ve taşınmazların tahsis edileceği idarenin belirlenmesine ilişkin olan “…ilgisine göre…” ibaresinin, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmamaktadır.

8. Açıklanan nedenlerle, 12.11.2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1. maddesinin;

A- (5) numaralı fıkrasının dördüncü cümlesinde yer alan “…ilgisine göre…” ibaresinin, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu ibareye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B- 1- (1) numaralı fıkrasında yer alan “…valinin uygun göreceği…” ibaresinin,

2- (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…ilgisine göre…” ibaresinin ESASININ İNCELENMESİNE,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- YÜRÜRLÜĞÜN

DURDURULMASI TALEBİ

9. 12.11.2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1. maddesinin;

A- (1) numaralı fıkrasında yer alan “…valinin uygun göreceği…” ibaresine,

B- (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…ilgisine göre…” ibaresine,

ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin, 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE, 12.11.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

10. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ömer DURAN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

11. Başvuru kararında özetle, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk

devleti olduğu ve hukuk devletinin temel ilkelerinden birinin “belirlilik”

ilkesi olduğu, bu ilkeye göre kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare

yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net,

anlaşılır ve uygulanabilir olması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi

uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi gerektiği, belirlilik

ilkesinin hukuki güvenlikle bağlantılı olduğu, “hukuki güvenlik” ilkesi

gereği devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması

gerektiği, özel idare varlıklarının devredilmesine Devir Tasfiye ve Paylaştırma

Komisyonu (Komisyon) tarafından karar verileceği, Komisyon’un oluşumunda

valinin tek yetkili kılındığı, valinin bu konuda kriterleri-sınırları belirsiz

bir takdir yetkisiyle donatıldığı, uygun görme yetkisinin her tür keyfiliğe

cevaz veren ve hukuki denetimi yapılamayacak bir kriter niteliği taşıdığı,

Komisyon’un uyacağı ve uygulayacağı tek kriterin “ilgisine göre” kurum

tespiti yapmakla sınırlandığı, “ilgisine göre” kriterinin Kanun’da

tanımlanmadığı, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet

Meclisi’ne ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği, Anayasa’da yasa ile

düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz

bir düzenleme yetkisi verilmesinin mümkün olmadığı, yürütmenin düzenleme

yetkisinin, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki niteliği taşıdığı, itiraz

konusu kurallar ile valiye ve Komisyon’a verilen yetkinin, ilkeleri belirsiz,

çerçevesi olmayan, sınırsız, geniş bir alanı kapsadığı belirtilerek kuralların,

Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

12. Kanun’un geçici 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasında; Kanun’daki devir, tasfiye ve paylaştırma işlemlerini yürütmek üzere vali tarafından, bir vali yardımcısının başkanlığında, valinin uygun göreceği kurum ve kuruluş temsilcilerinin ve ilgili belediye başkanlarının katılımıyla devir, tasfiye ve paylaştırma komisyonu ve bu komisyona yardımcı olmak üzere valinin görevlendirmesi ile alt komisyonların kurulabileceği düzenlenmektedir. Fıkra içerisinde yer alan “…valinin uygun göreceği…” ibaresi, itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

13. Kanun’un geçici 1. maddesinin (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde de; Kanun ile tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerinin her türlü taşınır ve taşınmaz malları, hak, alacak ve borçlarının, Komisyon kararıyla ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşları ile bunların taşra teşkilatına, valiliklere, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığına, büyükşehir belediyesine ve bağlı kuruluşuna veya ilçe belediyesine devredilmesine karar verileceği öngörülmektedir. Cümle içerisinde yer alan “…ilgisine göre …” ibaresi, itiraz konusu diğer kuralı oluşturmaktadır.

14. Anayasa’nın 2. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir.” hükmü yer almıştır.

15. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.

16. Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti ilkesinin önkoşullarından biri kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanmasıdır. Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

17. Hukuk devletinin bir diğer önkoşulu da belirlilik ilkesidir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.

18. Anayasa’nın 7. maddesinde ise “Yasama yetkisi Türk

Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.

Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin

devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren

Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait

olması hususu, “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde

kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir. Madde gerekçesinden

de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin devredilemezliği esasen kanun koyma

yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir.

Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin

devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma

yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin

genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi

bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.

19. Ancak Anayasa’da kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir.

20. İtiraz konusu kuralların yer aldığı Kanun’un geçici 1.

maddesinin (1) ve (5) numaralı fıkralarında, tüzel kişilikleri kaldırılan il

özel idarelerinin devir, tasfiye ve paylaştırma işlemlerini yürütmek üzere vali

tarafından, bir vali yardımcısının başkanlığında, valinin uygun göreceği kurum ve

kuruluş temsilcilerinin ve ilgili belediye başkanlarının katılımıyla devir,

tasfiye ve paylaştırma komisyonu kurulacağı ve bu özel idarelerin her türlü

taşınır ve taşınmaz malları, hak, alacak ve borçlarının, komisyon kararıyla

ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşları ile

bunların taşra teşkilatına, valiliklere, yatırım izleme ve koordinasyon

başkanlığına, büyükşehir belediyesine ve bağlı kuruluşuna veya ilçe

belediyesine devredilmesine karar verileceği düzenlenmektedir.

21. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9. maddesinde vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olarak kabul edilmiştir. Buna göre gerek 5442 sayılı Kanun ve gerekse diğer kanunlarla verilen görev ve yetkiler valiler tarafından yerine getirilmektedir. Valiler, ilin genel idaresinden her bakana karşı ayrı ayrı sorumlu olup kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlarının neşir ve ilanını ve uygulanmasını sağlamak ve bakanlıkların talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir. Valiler, bu işlerin gerçekleştirilmesi için gereken bütün tedbirleri almaya da yetkilidir.

22. İtiraz konusu kuralda yer alan “valinin uygun göreceği

kurum ve kuruluş temsilcileri” ibaresi, herhangi bir kurum ve

kuruluşun temsilcisini değil, kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerini ifade

etmektedir. Söz konusu kamu kurum ve kuruşlarının temsilcileri, gerek kendi

kurumlarınca, gerekse diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yerine getirilen kamu

hizmetlerinin kapsamına vakıf olan kişilerdir. Ayrıca kamu kurum ve

kuruluşlarınca yerine getirilmekte olan hizmetlerin ifası için hangi taşınır ve

taşınmaz mallara ihtiyaç duyulduğunun ve bu malların ilişkili olduğu hizmetin

belirlenmesinin en doğru şekilde idarece yapılabileceği gerçeği göz önüne

alındığında itiraz konusu kurallar ile, kapatılan özel idarelere ait mal, hak,

alacak ve borçların devrinde söz konusu hizmetle ilgili idarenin belirlenmesi

amacının taşındığı anlaşılmaktadır.

23. Vali yardımcısının başkanlığında vali tarafından uygun görülen kurum ve kuruluş temsilcilerinden ve ilgili belediye başkanlarından oluşturulan komisyon, devrini gerçekleştirecek olduğu her türlü taşınır ve taşınmaz malların, hak, alacak ve borçların hangi hizmet ile ilgili olduğunu tespit ederek Kanun’da sayılan idarelerden birine (bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşları ile bunların taşra teşkilatına, valiliklere, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığına, büyükşehir belediyesine ve bağlı kuruluşuna veya ilçe belediyesine) devredecektir.

24. Kanun koyucu söz konusu devri gerçekleştirecek komisyon

üyelerini ve kendisine devir yapılacak her bir kamu kurum ve kuruluşunu sayma

yoluyla tek tek belirleme yolunu seçebileceği gibi kanun ile çerçeveyi çizmek

ve sınırlarını belirlemek suretiyle her bir il için, o ilde kurulacak

komisyonda görev yapacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerini belirleme

yetkisini valiye; tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerinin mal, hak,

alacak ve borçlarının devrinin gerçekleştirileceği kurumları ilgisine göre

tespit etme yetkisini ise komisyona devredebilir. Kurallar bu yönüyle bireyler

ve idare yönünden açık, belirli ve öngörülebilir olduğundan, herhangi bir

belirsizlik veya hukuki güvenlik ilkesine aykırılık içermemekte ve getirilen düzenlemelerde

yasama yetkisinin devri de bulunmamaktadır.

25. Öte yandan, gerek vali tarafından gerçekleştirilecek komisyon üyelerini belirleme işlemine ve gerekse komisyonun vermiş olduğu kararlara karşı da idari yargı yoluna başvurulabileceği açıktır.

26. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ