AYM Norm Denetimi E.2016/180 K.2018/4

- 30325

İPTAL DAVASINI AÇAN

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte 122 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU

19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;

A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresinin,

B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresinin,

Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 87., 160., 161. ve 163. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

İptali istenen kuralların yer aldığı 6741 sayılı Kanun’un;

1. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:

“Türkiye Varlık Fonunun kaynakları;

a) Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlasından,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilenlerden,

c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklardan,

ç) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklardan,

oluşur.”

2. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:

“3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 6362

sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuat, 8/6/1984

tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde

Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel

Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı

Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,

14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4/7/2001 tarihli ve

631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında

Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik

Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı

Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 18/5/1994 tarihli ve

527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun

Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,

10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 2/4/1987 tarihli ve 3346

sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince

Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı

Kamu İhale Kanunu, 5/1/2002 tarihli ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri

Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, 5/1/1961 tarihli

ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları

Kanunu, 2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın-İlân Kurumu Teşkiline Dair Kanun,

7/12/1994 tarihli ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, 24/11/1994

tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile bunların ek

ve değişikliklerine ilişkin hükümler Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt

fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmaz. Kamu

kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümleri Şirket

tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmaz.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 2.11.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Genel Açıklama

3. Ulusal varlık fonları -6741 sayılı Kanun’un genel

gerekçesinde belirtildiği üzere- kamuya ait çeşitli varlıkların belirli

kurumsal yönetim ilkelerine bağlı olarak yönetilmesine ilişkin özel amaçlı

yatırım fonlarıdır. Söz konusu fonlar ile reel sektör yatırımlarına, stratejik

sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlanarak kalkınmanın

hızlandırılması, ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve

ekonomik istikrarın sağlanması amaçlanmaktadır. Sürdürülebilir büyüme ve

finansal kalkınmayı sağlamak üzere son on yıllık süreçte Körfez ülkeleri,

Norveç ve ABD’nin yanı sıra Çin Halk Cumhuriyeti, Rusya, Singapur gibi

ülkelerde ulusal varlık fonu modeli ön plana çıkmaktadır. Dünya genelinde

kırktan fazla ülkede varlık fonu bulunmakta olup bu fonların küresel büyüklüğü

trilyon dolarla ifade edilen miktarlara ulaşmıştır. Ulusal varlık fonlarının

dünyadaki örnekleri incelendiğinde tasarrufların emeklilik sistemi aracılığıyla

ulusal varlık fonlarına aktarılması, kamusal fonların konsolide edilerek uzun

vadeli yatırım perspektifleri ile değerlendirilmesi gibi yollarla büyümeye

katkı sağlandığı; ulusal varlık fonu yönetimlerinin Merkez Bankaları ile

koordinasyonu sağlanarak finansal istikrarın gözetildiği görülmektedir. Dünya

örneklerinde bu fonların kaynakları esas olarak petrol, doğal gaz ve maden gibi

doğal kaynaklardan oluşan emtia gelirleridir. Ancak ödemeler dengesi fazlası

ile emeklilik fonu gibi emtia dışı varlık gelirleri de bu kaynaklar arasında

olabilmektedir. Dünya örneklerinde olduğu gibi ulusal varlık fonları;

devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir çeşit havuzdur.

Hâlihazırda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kamu iktisadi teşebbüslerinin

mevcut olduğu benzer bir havuzu yönetmekte, elde ettiği özelleştirme

gelirlerini değerlendirerek portföyündeki kuruluşlara kaynak yaratmakta ve

gelirinin büyük bölümünü Hazineye aktarmaktadır.

4. Uluslararası Para Fonunun koordinasyonuyla bir araya gelen Uluslararası Varlık Fonu Çalışma Grubu tarafından yürütülen çalışmalar çerçevesinde ulusal varlık fonlarıyla ilgili uyulması gereken yirmi dört ilke Santiago İlkeleri olarak kabul edilmiş ve yayımlanmıştır. Bu ilkeler ile varlık fonlarının yönetim ve denetimiyle ilgili temel kurallar belirlenmiştir. Bu kapsamda fonların denetimiyle ilgili olarak fonun sahibinin varlık fonunun işlemlerini denetleyebilmesi, fonun işleyiş ve finansal raporlarının fonun amaçlarına uygun şekilde ulusal ve uluslararası standartlardaki mekanizmalar tarafından denetlenmesi temel ilkeler arasında yer almaktadır.

5. Bu gelişmeler çerçevesinde sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemek amacıyla 6741 sayılı Kanun kabul edilmiştir.

6. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca

Başbakanlığa bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanun’la belirtilen Türkiye Varlık

Fonu ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan, profesyonel yönetim ilkelerine

göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi Şirket kurulmuştur. Maddenin (3)

numaralı fıkrasında da Şirketin stratejik yatırım planında belirtilen hedefler

ile likidite, yatırım, risk ve getiri tercihlerini dikkate alarak yerli ve

yabancı şirketlerin paylarının, Türkiye’de ve yurt dışında kurulan ihraççılara

ait payların ve borçlanma araçlarının, kıymetli madenler ve emtiaya dayalı

olarak ihraç edilen sermaye piyasası araçlarının, fon katılma paylarının, türev

araçlarının, kira sertifikalarının, gayrimenkul sertifikalarının, özel

tasarlanmış yabancı yatırım araçlarının ve diğer araçların alım satımını, her

türlü para piyasası işlemlerini, gayrimenkul ve gayrimenkule dayalı haklar ile her

türlü gayrimaddi hakların değerlendirilmesini; her türlü proje geliştirme,

projeye dayalı kaynak yaratma, dış proje kredisi sağlama ve diğer yöntemlerle

kaynak temini işlemlerini ve her türlü ticari ve finansal faaliyetleri, ulusal

ve uluslararası birincil ve ikincil piyasalarda gerçekleştireceği ve Şirket

tarafından ulusal yatırımlar ile uluslararası alanlarda diğer devletler ve/veya

yabancı şirketlerce yapılacak yatırımlara iştirak edilebileceği belirtilmiştir.

7. Kanun’un 2. maddesinin (4) numaralı fıkrasında ise

Şirketin organizasyon yapısında; portföy yönetim birimi, araştırma birimi,

muhasebe, kayıt, bilgi ve belge sistemleri ile düzenli iş akışı ve haberleşmeyi

sağlayacak organizasyon, iç kontrol ve risk yönetim sistemi ile iç denetim

birimi, fon hizmet birimi ile gerekli diğer birimlerin kurulacağı, Şirketin

faaliyet konularına ilişkin olarak hizmet alımı yapabileceği ve Şirketin

faaliyet konusu ve amacı, sermaye miktarı, payları, payların devir esasları,

paylara tanınacak imtiyazlar, tasfiye, devir, birleşme, fesih, organlar,

komiteler, bunların oluşumu, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve

esasları, hesapları ve kârlarının dağıtımı ile teşkilatına ilişkin esaslar ile

sair hususların yer aldığı esas sözleşmesinin genel hükümlerle bağlı olmaksızın

doğrudan tescil ve ilan edileceği hüküm altına alınmıştır. Maddenin (5)

numaralı fıkrasında, Şirketin 50.000.000 (elli milyon) Türk lirası olan kuruluş

sermayesinin Özelleştirme Fonundan karşılanacağı ve tamamı ödenmiş olan bu

sermayeyi temsil eden payların Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait olduğu

belirtilmiştir. Maddenin (6) ve (7) numaralı fıkralarında da Şirketin hisse

senetlerinin nama yazılı olduğu, en az beş kişiden oluşan yönetim kurulu başkan

ve üyeleri ile genel müdürün Başbakan tarafından atanacağı, yönetim kurulu

başkan ve üyeleri ile genel müdürün ekonomi, finans, hukuk, maliye ve

bankacılık alanlarından en az birinde beş yıldan az olmamak üzere tecrübe

sahibi olmalarının aranacağı belirtilmiştir.

8. Kanun’un 3. maddesine göre, Şirketin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Şirket tarafından hazırlanan Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğü’nün ticaret siciline tescili ile Türkiye Varlık Fonu kurulur. Ayrıca gerek görülmesi hâlinde Türkiye Varlık Fonuna bağlı alt fonlar kurulabilir. Şirket ve bağlı şirketleri ile Türkiye Varlık Fonu ve onun bünyesinde kurulacak alt fonları kapsayan üç yıllık stratejik yatırım planı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve Bakanlar Kurulunun onayı ile yürürlüğe girer.

9. Kanun’un 5. maddesine göre, Türkiye Varlık Fonuna devredilen varlıklar ve haklar ile Şirket tarafından gerçekleştirilen faaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilen diğer her türlü değer ilgili siciline veya kütüğüne Türkiye Varlık Fonu adına tescil edilir. Türkiye Varlık Fonu, bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlı olmak üzere tüzel kişiliği haiz addolunur.

10. Kanun’un 8. maddesinde ise bu Kanun’a göre kurulan Şirket ve Türkiye Varlık Fonu ile Şirket tarafından kurulacak şirketler ve alt fonlar hakkında muafiyet ve istisnalar düzenlenmiştir.

B. Kanun’un 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (b)

Bendinde Yer Alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” İbaresinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

11. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın yer aldığı

bentte geçen kamu kurum ve kuruluşları kavramının geniş bir kavram olduğu,

Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonunun ulusal varlık fonlarının klasik kurulma

amaçlarının ötesinde ilave borçlanma hedefi taşıdığı, ülke varlıklarının nakde

çevrilerek yaratılan kaynakla portföy yönetimi faaliyetine girilmesinin ve

bunun sürdürülmesinin amaçlandığı, bu işlemlerin ise kamu yararı amacı taşımadığı,

Bakanlar Kuruluna sınırları açık olarak düzenlenmeden verilen yetkinin kişiler

ve idare bakımından belirsiz olduğu, temel ilkeleri belirlenmeksizin, çerçevesi

çizilmeksizin yürütme organına düzenleme yetkisi veren kuralla sınırsız,

belirsiz ve geniş bir alanın idarenin düzenlemesine bırakılarak yasama

yetkisinin devredildiği, Türkiye Varlık Fonunun kaynağı olarak kullanılacak

ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların ait oldukları merkezî yönetim

bütçesi kapsamındaki idarelerin söz konusu kaynakların kullanımı konusunda

parlamentoda her yıl görüşülerek yasalaşan yıllık bütçe kanunları ile

parlamento tarafından bütçe hakkı çerçevesinde yetkilendirildiği, Türkiye

Varlık Fonunun oluşturulmasında kullanılacak kaynakların büyük bir bölümünün

birikiminin yıllık bütçe uygulamaları sonucunda gerçekleştiği, bu fon, alt fon,

şirket ve alt şirket aracılığıyla toplanacak ve kullanılacak kaynakların bütçe

ve kamu mali sisteminde ikincil bir kamu finansman havuzu (ikincil hazine)

anlamı taşıdığı ve bu yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılmasının

parlamentonun bütçe hakkı ve buna ilişkin anayasal hükümlere aykırı

olduğu, varlıklarına el konulan merkezî yönetim bütçesi içinde yer alan

kamu kurum ve kuruluşları açısından Sayıştay denetimi ile anayasal güvence

altında bulunan bütçe sürecinin anlamsız ve uygulanmaz hâle geldiği, bunun

bütçe sürecine müdahale anlamı taşıdığı, bütçe hakkının Bakanlar Kuruluna yani

yürütme organına devri sonucunu doğurduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,

6., 7., 8., 87., 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

12. Kanun’un “Türkiye Varlık Fonu’nun kaynakları ve finansmanın sağlanması” başlıklı 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan “Bakanlar Kurulu tarafından” Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilenler, Türkiye Varlık Fonunun kaynakları arasında gösterilmiştir. Bentte yer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

13. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

14. Hukuk devleti ilkesinin gereklerinden bir diğeri ise

belirliliktir. Belirlilik ilkesi bireylerin hukuk kurallarını önceden

bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri

anlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha

geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Bir başka deyişle hukuk

kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılması

anlamına gelmemektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir

ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme

içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik

sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun

uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir

olmasıdır.

15. Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir.

16. 7. maddenin gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi dışında bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.

17. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının bir

konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi

gerekmektedir. Kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını

yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi

öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi

verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık

oluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin

sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların

atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen

konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması

gerekmektedir.

18. Kuralın yer aldığı Kanun’un 4. maddesinde Türkiye Varlık Fonunun kaynakları ve finansman sağlanması düzenlenmektedir. Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilenler, Türk Varlık Fonunun kaynakları arasında yer almakta olup söz konusu kararın Bakanlar Kurulu tarafından verilmesi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

19. Ulusal varlık fonları dünya örneklerinde de görüldüğü üzere

devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir havuz

niteliğindedir. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin devlete ait olan

tüm kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir,

kaynak ve varlıkların bir havuzda toplanarak özelleştirme veya yap-işlet-devret

modeli dışında daha etkin ve kontrollü yeni bir finansman modeli oluşturmayı

amaçladığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun’la devlete ait kaynakların

Kanun’da belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere bir araya toplanarak

oluşturulduğu bu yeni modelde, ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkları olan

tüm kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının

Fona aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesinde kamu yararı amacı

olmadığı söylenemez. Ayrıca dünyada ulusal varlık fonları, başlangıçta doğal

kaynaklardan, ihracattan elde edilen gelir veya bütçe fazlalarının finansal

piyasalarda değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gelecek kuşaklar için korunması

gibi amaçlarla ortaya çıkmışsa da devletlerin ihtiyaçlarına göre zamanla

çeşitlenmiş ve büyük yatırım projeleri ile kalkınma ve sanayi politikalarının

desteklenmesi için kalkınma amacıyla da kurulmaya başlanmıştır. Bu bağlamda Kanun’la

kurulan Fon ve Şirketin ulusal varlık fonlarının ilk kurulma amaçlarından

ziyade belirtilen yeni amaçlara yönelik olarak kurulduğu açık olup bu amaçları

gerçekleştirmek üzere Kanun’un 2. maddesinde yer alan işlemleri yapmakla

yetkili kılınmıştır.

20. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan “hukuk devleti” ilkesi gereğince, yasama işlemlerinin kişisel yararları değil kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması zorunludur. Bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken “kamu yararı” konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme yalnızca kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığı ile sınırlıdır. Kanun ile kamu yararının ne kadar gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemenin anayasa yargısıyla bağdaşmayacağı, bunun kanun koyucunun takdirinde olduğu açıktır.

21. 6741 sayılı Kanun’un gerekçesinde de ifade edildiği üzere 6741

sayılı Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonu ile mevcut durumda kamuya ait gelir

ve fon fazlalarının reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak

bir üst fonda birleştirilmesinin bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde

planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacağı, aynı zamanda

sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacağı, bu yolla bankacılık

sisteminin finans sektöründeki hâkim rolünün azaltılarak alt yapı ve

gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünlerini de ön plana

çıkarılabileceği, ayrıca Fonun kurulmasıyla kamu fonlarının konsolide olarak

yönetildiği güçlü bir ulusal varlık fonunun oluşturulması suretiyle finansal

stres ortamında piyasaların stabilize edici önlemlerin alınması ve ülkenin

uluslararası kredibilitesinin artmasının sağlanmasının amaçlandığı

anlaşılmaktadır.

22. Dava konusu kuralla, kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların söz konusu amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan Türkiye Varlık Fonuna aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmesi suretiyle kanun koyucunun bunlara en hızlı şekilde kaynak ve finansman sağlanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim Santiago İlkeleri içinde yer alan ilk ilke, varlık fonunun kuruluşundaki hukuki alt yapısının amaçlarını gerçekleştirmek için etkin işlem yapmasına imkân tanıması gerektiğine vurgu yapmaktadır.

23. Kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç

fazlası gelir, kaynak ve varlıkların, bunların mevzuatlarında öngörülen ana

faaliyet ve hizmetlerini yürütmesi için zorunlu olmayan, ana faaliyetlerinin

icrasında ihtiyaç duyulmayan gelir, kaynak ve varlıkları ifade ettiği açıktır.

Kuralın kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında olan ancak esas

faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olmayıp atıl durumda bulunan ihtiyaç

fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının bir yandan ekonomiye kazandırılmasını

diğer yandan da bunların aktarılmasına karar verilen Türkiye Varlık Fonunun

kaynak ve finansman bakımından güçlenerek söz konusu amaçların hayata

geçirilmesi noktasında daha etkili bir rol üstlenmesinin sağlanması amacını gerçekleştirmeye

yönelik olduğu anlaşılmaktadır.

24. Öte yandan Bakanlar Kurulunun kural kapsamında vereceği

kararların idari yargının denetimine tabi olduğu açıktır. Ayrıca 6741 sayılı

Kanun’la kurulan Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye

Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlar hakkında

Kanun’un 6. maddesinde üç aşamalı bir denetim öngörülmektedir. Bu bağlamda Fon

ve Şirket ile alt fon ve diğer şirketler hakkında öncelikle bağımsız denetim

yapılması, ikinci aşamada bunların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali

tabloları ile faaliyetlerinin Başbakan tarafından görevlendirilecek en az üç

merkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesinde

denetlenmesi ve üçüncü aşamada bir önceki yıla ait mali tabloları ile

faaliyetlerin her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe

Komisyonu tarafından denetlenmesi amaçlanmaktadır. Dolayısıyla kural gereğince

aktarılmasına veya yönetilmesine karar verilen kamu kaynağının denetim dışı kalması

da söz konusu değildir.

25. Kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin

kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Gelişen

koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli

biçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğu alanlarda, yasama organının temel

kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları

yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı gibi

yürütme organının yasama organı tarafından çerçevesi çizilmiş alanda ve değişen

koşullara uyum sağlayabilecek esnekliğe sahip kriterlere uygun olarak genel

nitelikte hukuksal tasarruflarda bulunması, kanunla düzenleme ilkesine

aykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.

26. Dava konusu kuralla Bakanlar Kuruluna verilen yetki yalnızca

kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak

ve varlıkları kapsamaktadır. Söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların ihtiyaç

fazlası olma durumu ise zamana ve ülkenin içinde bulunduğu ekonomik, sosyal ve

stratejik durum ve koşullara göre değişiklik gösterebilecek bir husustur. Kanun

koyucunun temel kuralı saptadıktan sonra değişen durum ve koşullara göre karar

verme yetkisini yürütme organına bıraktığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kanunla

temel ilkeleri belirlenmiş ve çerçevesi çizilmiş konuda dava konusu kuralla,

kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir,

kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket

tarafından yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütmeye verilmesi yasama

yetkisinin devri olarak nitelendirilemez. Dolayısıyla temel esasları belirlenip

sınırları çizdikten sonra söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların aktarılması

veya yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütme organına bırakıldığı dava

konusu kuralın belirsiz olduğu söylenemeyeceği gibi yasama yetkisinin

devredilmezliği ilkesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.

27. Anayasa’nın, 161. maddesinde “Devletin ve kamu iktisadî

teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle

yapılır./ Mali yıl başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması,

uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir./ Kanun, kalkınma planları ile

ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre

ve usuller koyabilir./ Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir

hüküm konulamaz.” hükmü, 162. maddesinde“Bakanlar

Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile millî bütçe tahminlerini gösteren

raporu, malî yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet

Meclisine sunar./ Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe

Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya

gruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve

bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur./ Bütçe Komisyonunun

ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde

görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır./ Türkiye Büyük Millet

Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini,

her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve

değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve

oylanır./ Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının

Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı

önerilerde bulunamazlar.” hükmü ve 163. maddesinde “Merkezî

yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir.

Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair

bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile

bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek

artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine

malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen

giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.” hükmü

yer almaktadır.

28. Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinin genel

olarak düzenlendiği Anayasa’nın 87. maddesinde “Türkiye Büyük Millet

Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar

Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde

kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını

görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;

milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet

Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af

ilânına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri

kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” denilmektedir.

29. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak” yanında “bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan bu kurallar karşısında bütçe ile ilgili olmayan hiçbir hüküm bütçe kanununa konulamaz.

30. Anayasa’nın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük Millet

Meclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları genel olarak düzenlenirken bütçe

kanunlarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bu

maddeyle bütçe kanun tasarılarının görüşülmesinde özel bir yöntem kabul

edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde

bulunmaları önlenmiş ve Anayasa’nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı’na bütçe

kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri

gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa’nın 163. maddesinde bütçede

değişiklik yapılabilmesinin esasları da ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kuruluna

kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceği

belirtilmiştir. Anayasa’nın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe

kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığı

anlaşılmaktadır. Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak

düzenlenen iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak olağan kanun ile

düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi

veya kaldırılması olanaksızdır.

31. Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” hükmü yer almaktadır. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

32. Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususları

belirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama

yapılacak olması, o kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olduğu anlamına gelmez.

Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve

esasları düzenlenmekle birlikte ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki

tüm kuralların bütçe ile ilgili hüküm olduğundan söz edilemez. Bu çerçevede

kamu kurumlarının bütçe kanunlarıyla tahsis edilen ödeneklerinin harcanması ya

da aktarılmasına ilişkin kurallar bütçe ile ilgili hüküm olmayıp bu hususların

kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bu bağlamdakamu

kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak

ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından

yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesi hakkında dava konusu

kuralın doğrudan Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan anlamda “bütçe

ile ilgili hüküm” niteliğinde olmadığı açıktır. Dolayısıyla kamu kurum

ve kuruluşları için bütçe kanunlarında öngörülen yıllık ödeneklerdeki ihtiyaç

fazlası gelir ile bu ödeneklerden elde edilen kaynak ve varlıkların Türkiye

Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar

Kurulu tarafından karar verilmesine ilişkin dava konusu kuralın bütçe ile

ilgili bir hüküm olmadığı dikkate alındığında kuralda Anayasa’nın bütçe ile

ilgili kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.

33. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7., 87., 161. ve 163. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

34. Serruh KALELİ ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşe katılmamışlardır.

35. Kuralın Anayasa’nın 6. ve 8. maddeleri ile bir ilgisi görülmemiştir.

C. Kanun’un 8. Maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu…” İbaresinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

36. Dava dilekçesinde özetle; Kanun’un 6. maddesi ile

kurulacak Şirketin, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, Türkiye

Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların

denetimlerinin, bunların tamamen kamuya ait varlık ve kaynaklarla oluşturulması

nedeniyleTürkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması gerektiği, TBMM

adına denetleme yapmak görevinin Anayasa ile Sayıştaya verildiği, bu

nedenle Türkiye Varlık Fonunun işlemlerinin denetiminin Sayıştay

tarafından yapılması gerektiği, aksi hâlde söz konusu Fona yapılan gelir,

kaynak ve varlık aktarımlarının akıbetinin sorgulanmasının ve

değerlendirilmesinin imkânsız olduğu, Kanun’da Fon için öngörülen denetim

şeklinin Anayasa’nın 160. ve 165. maddelerinde öngörülen denetimlerle hiçbir

ilgisinin bulunmadığı ve TBMM tarafından yapılması gereken denetimi

karşılamadığı, öngörülen denetimin iç ve dış kamuoyunu doyurucu, tatmin ve ikna

edici bir denetim şekli olmadığı, saydamlık ve hesap verebilirlik

ilkelerine uymadığı, Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E.2013/114,

K.2014/184 sayılı kararı ile sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı

olarak %50’den az olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıklar ile merkezî

yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve

mahallî idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan ya da

dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik,

işletme ve şirketlerden kamu payı %50’nin altına düşmüş olanları, ortaklık

hakları yönüyle Sayıştay tarafından denetlenmesi olanağını ortadan kaldıran

düzenlemenin iptaline karar verildiği, tamamen kamuya ait varlık ve

kaynaklarla oluşturulan Türkiye Varlık Fonunun ve bu fon bünyesinde kurulacak

alt fonların, Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketinin, bu şirketin kuracakları

alt şirketlerin denetiminin Sayıştay Kanunu kapsamı dışına çıkarıldığı

belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı olduğu

ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

37. Dava konusu kuralla 3.12.2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri,Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmayacak kanunlar arasında sayılmıştır.

38. Anayasa’nın “Sayıştay” başlıklı 160. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde “Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir…” hükmüne, üçüncü fıkrasında ise “Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.” hükmüne yer verilmiştir.

39. Buna göre, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleriyle mallarının ve mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması görevlerinin Sayıştay tarafından yerine getirilmesi anayasal bir zorunluluk olup belirtilen idare ve kurumların Sayıştay tarafından denetlenmesi görevini ortadan kaldıracak bir düzenleme yapılması mümkün değildir.

40. Sayıştayın belirtilen görevinin yanı sıra Anayasa’nın 160. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde ifade edildiği üzere “kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli” olması nedeniyle bu kapsamda Sayıştaya bir görev verilip verilmemesi konusunda kanun koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu açıktır.

41. Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen idare ve kuruluşlar dışında kalan idare ve kuruluşlara ilişkin kamu kaynaklarının kamu yararına yönelik olarak hukuka uygun bir şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi de Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinin bir gereği olmakla birlikte Anayasa’da bu denetimin hangi kurum aracılığıyla ve hangi usullerle yapılacağı konusunda sınırlayıcı bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu denetimin Sayıştay aracılığıyla yapılması zorunluluğu bulunmayıp söz konusu denetimin hangi kurum aracılığıyla yaptırılacağı hususu kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında kalmaktadır.

42. Anayasa Mahkemesinin 28.12.2016 tarihli ve E.2016/21,

K.2016/199 sayılı kararında da “Kanun koyucunun, Anayasa’nın 160.

maddesinde belirtilenler dışında kalan anılan nitelikteki ve sermayesinde belli

bir miktarda kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı

ortaklıklarını Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama, ayrıca Sayıştay

denetimine tabi kıldığı takdirde denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve

usulünü belirleme konusunda takdir yetkisi bulunduğu açıktır” denilmek

suretiyle kanun koyucunun Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen kamu idare ve

kurumları dışında kalan kurum ve kuruluşların Sayıştay denetimine tabi olup

olmamaları ve denetimin kapsamı ile yöntemini belirleme konularında takdir

yetkisine sahip olduğu ifade edilmiştir.

43. Türkiye Varlık Fonu, 6741 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamını

belirleyen 1. maddesinde ve genel gerekçesinde belirtildiği üzere

sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt

içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük

ölçekli yatırımlara iştirak etmek yanında yurt içi ve yurt dışında finansal

risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı

yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert

düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin

artması, piyasalarda likiditenin azalması ve finansal istikrara yönelik

endişelere yol açması gibi sorunları çözmek için finansal stres ortamında

piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenerek, kamu fonlarının konsolide

olarak yönetildiği, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak

piyasalarda gerekli güven ortamını yaratarak stratejik düzeyde Türk ekonomisini

dışarıdan yönlendirilen müdahalelere karşı kuvvetlenmesinde önemli rol

üstlenmek, garanti mahiyetinde bir fon olmak üzere kurulmuştur.

44. Bu amaçlar yanında 6741 sayılı Kanun’un genel

gerekçesinde ifade edildiği gibi Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyüme

oranına ilave artış sağlanması, sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin

hızlandırılması, bazı finans varlıklarının kullanımının yaygınlaşması,

yapılacak yatırımlarla ek istihdam sağlanması, savunma, havacılık ve yazılım

gibi teknoloji yoğun stratejik sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje

bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, büyük alt yapı

projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, katılım

finansmanı sektör payının artırılması, arz güvenliğini sağlamak üzere Türkiye

için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurt dışındaki stratejik sektörlere

kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi hedeflenmektedir.

45. Bu şekilde önemli finansal ve yapısal hedef ve

beklentileri olan Türkiye Varlık Fonu ve Şirket gerekçede ifade edildiği gibi

6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir devlet şirketi

formunda, birçok konuda muafiyet ve istisnalara sahip olarak özel bir statüde

kurulmuştur. Kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü

haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında söz konusu hedef ve

beklentileri yerine getirirken klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve

denetim usulü benimsediği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda Fon ve Şirket ile alt

fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Anayasa’nın 160. maddesinde

Sayıştay denetimi öngörülen merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri

ile sosyal güvenlik kurumları arasında yer almadığı gibi aynı madde uyarınca

bunlar hakkında inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleri de takdir yetkisi kapsamında

kanunla özel olarak da Sayıştaya verilmemiştir. Ayrıca söz konusu Fon ve

Şirkete genel bütçeden doğrudan bir kaynak aktarımı da yapılmadığı dikkate

alındığında özel bir statüye sahip olarak kurulan ve farklı bir çalışma usulü

öngörülen Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve diğer şirketler

hakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun uygulanmaması hakkında dava konusu

kuralın Anayasa’nın 160. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

46. Öte yandan Anayasa’nın 165. maddesinde “Sermayesinin yarısından

fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve

ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla

düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Devlet gelir ve giderleri ile

malları üzerinde denetimle ilgili olarak Anayasa’da Sayıştay denetimi yanında

kabul edilen diğer yöntem Anayasa’nın 165. maddesinde belirtildiği üzere kanun

gereğince kurulan ve denetimin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından

yapılması öngörülen sistemle gerçekleştirilen denetimdir. Bu bağlamda denetim

bakımından tek yetkili organ Sayıştay değildir. Kanun koyucu bazı durumlarda

Sayıştaydan başka kurumlara da denetim görevini verebilmektedir. Ancak

Anayasa’nın 165. maddesi dikkate alındığında kurulacak denetim sisteminin

mutlaka Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimini sağlayacak bir nitelikte olması

gerekmektedir.

47. Türkiye Varlık Fonu, Anayasa’nın 165. maddesi içinde sayılan

bir kamu kuruluşudur. 1961 Anayasası’nın 127. maddesinin son fıkrasında sadece

kamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından

denetlenmesi öngörülmüşken 1982 Anayasası’nın 165. maddesinde “Sermayesinin

yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı Devlete ait olan kamu kuruluş

ve ortaklıklarının” denilerek kapsam genişletilmiştir. Nitekim

maddenin Danışma Meclisindeki gerekçesi aynen 1961 Anayasası’nda olduğu

gibi “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi

tarafından denetlenmesi usul ve esasları kanunla düzenlenmelidir” şeklinde

iken madde, Millî Güvenlik Konseyinde yapılan değişiklikle şimdiki durumunu

almıştır. Bu gerekçede “Payının yarısından fazlasına Devletin sahip

olduğu kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce, Yüksek

Denetleme Kurulu raporlarıyla, düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak

denetlenmesine imkân verecek şekilde madde yeniden düzenlenmiştir.” ifadelerine

yer verilmiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 165. maddesi “Kamu İktisadi

Teşebbüsleri denetimi” başlığını taşıyor ise de bütçe içi ya da bütçe

dışı kamu kaynaklarından oluşan, tüzel kişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti

yapmak üzere bir amaca tahsis edilen fonların da Türkiye Büyük Millet

Meclisince denetlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Bu bağlamda Türkiye Varlık Fonu

ile Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların Türkiye Büyük Millet

Meclisince denetlenmesi esasları da kanunla düzenlenmesi gereken bir husustur.

48. 6741 sayılı Kanun’un “Denetim” başlıklı 6. maddesinde Şirket,

Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye

Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların bağımsız denetime tabi olduğu,

Şirketin 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu kapsamında kurumsal yönetim

düzenlemelerine uyacağı, Şirket ile Şirket tarafından kurulacak diğer

şirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak

alt fonların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali tabloları ile

faaliyetlerinin, Başbakan tarafından görevlendirilecek sermaye piyasaları,

finans, ekonomi, maliye, bankacılık, kalkınma alanlarında uzman en az üç

merkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesinde

denetleneceği, denetim sonucunda hazırlanacak raporun her yıl haziran ayı

sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulacağı, Şirketin, Şirket tarafından

kurulacak diğer şirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu

bünyesinde kurulacak alt fonların bir önceki yıla ait mali tabloları ile

faaliyetlerinin, her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe

Komisyonu tarafından, 6. maddenin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında hazırlanan

ve Başbakanlık tarafından gönderilen denetim raporları üzerinden görüşülerek

denetleneceği hüküm altına alınmıştır.

49. Öngörülen denetimin Türkiye Varlık Fonu ile bu Fon bünyesinde kurulacak alt fonlar hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine yer verdiği, bu bağlamda Anayasa’nın 165. maddesinde belirtilen Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılacak denetimin esaslarının kanunla düzenlendiği anlaşılmaktadır.

50. Ayrıca 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun başta 14.

maddesi olmak üzere diğer maddelerinde bağımsız denetime ilişkin ayrıntılı

düzenlemeler bulunmakta olup Şirket 6741 sayılı Kanun’un 6. maddesi gereğince

bu kapsamdaki kurumsal yönetim düzenlemelerine uyacaktır. Dolayısıyla dava

konusu kuralla Sayıştay denetiminin kapsamı dışına çıkarılan Fon ve Şirket ile

alt fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, gerek 6741 sayılı

Kanun gerekse diğer kanunlarda çok yönlü ve etkili olarak denetimlerinin

sağlanmasına yönelik ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiş olduğundan denetim dışı

kaldıkları veya söz konusu denetimin yetersiz olduğu söylenemez. Bu denetimlere

ek olarak Anayasa’nın 160. maddesi gereğince Sayıştaya görev verilmesi ve bu

denetimin kapsamının belirlenmesi kanun koyucunun takdir yetkisi içindedir. Bu

bağlamda kanun koyucunun söz konusu Fon ve Şirket ile alt fon ve Şirket

tarafından kurulacak diğer şirketler bakımından Sayıştay denetimi dışında ayrı

bir denetim usulü öngörmesinde Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık

bulunmamaktadır.

51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

52. Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ ile Celal Mümtaz AKINCI bu görüşe katılmamışlardır.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

53. Dava dilekçesinde özetle, iptali istenen kuralların Anayasa’ya açıkça aykırı olduğu ve yürürlüklerinin durdurulmaması hâlinde hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararların ortaya çıkacağı belirtilerek kuralların, yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;

A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresine,

B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresine,

yönelik iptal talepleri, 18.1.2018 tarihli, E.2016/180, K.2018/4 sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, 18.1.2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

KÖMÜRCÜ

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

KARŞIOY

6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu ve Yönetimi A.Ş’nin kurulmasına ilişkin Yasa’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “Bakanlar kurulu tarafından” ibaresinin Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 87., 161. ve 163. maddelerine yine Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu” ibaresinin Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir.

1- Yasama belgelerine göre, Sermaye Piyasası gelişimine katkıda

bulunmak, bankacılığın finans sektöründeki hakim rolünü azaltmak, piyasalarda

kriz döneminde stabilize edici görev üstlenmek, uluslararası ülke

kredibilitesini artırmak, ekonomik yapısal sorunları aşmada katkı sağlamak vb.

amaçlar ile, Devlete ait çeşitli fon ve gelirlerden oluşan kamu kaynakları ile

belirli kurumsal yönetim ilkelerine bağlı yönetim şekline sahip, özel amaçlı

Türkiye Varlık Fonu ile onu yönetecek olan T.V.F Yönetimi A.Ş. kurulmuştur.

Devletin kontrolünde Devlete ait kamu kaynaklarının toplandığı bu özel

oluşum, Türkiye genelinde mülkiyeti hazineye ait bazı taşınmazlar ile THY

A:O’nın%49 hissesi, T.C Ziraat Bankasının, Türkiye Petrolleri A.O’nın, PTT

A.Ş.’nin, Borsa İstanbul A.Ş.’ne ait tüm hazine hisseleri ve Eti Maden

İşletme ve Çaykur Genel Müdürlüğü gibi kurumların Türkiye Varlık Fonunun

şimdiki portföyünü oluşturduğu belirlenmiştir.

Kuralın yer aldığı fıkra, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; BAKANLAR KURULU TARAFINDAN Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya şirket tarafından yönetilmesine karar verilenler, TVF kaynakları arasında belirlenmiştir şeklinde olup iptali istenen kural ise 4. maddesinin birinci fıkrası (b) bendinde yer alan “Bakanlar kurulu tarafından” ibaresidir.

Kuralda yer alan TVF’na aktarılacak değerler içinde yer alan kamu kurum ve kuruluşlarından kasdedilenin kim olduğu 6741 sayılı kanunda belirli değildir. Ancak T.C’nin idari teşkilatına ilişkin Anayasal yapı karşısında bu kavramın içine tüm kamu idareleri ve kamu kurumlarının gireceği de anlaşılmaktadır.( Devlet il özel idareleri, Belediyeler, köyler, Üniversiteler, Kitler gibi Kamu Tüzel Kişileri)

İptal isteminde bulunanın, TVF’nun amacı dışında borçlanma hedefi

taşıdığı, ülke varlıklarını nakde çevirip porföy yönetmek istediği, hiçbir

sınırlama ve belirleme olmaksızın tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç

fazlası gelir kaynak ve varlıklarını TVF’na aktarma ve bunların TVF A.Ş’nce

yönetilmesine karar verme yetkisi tanındığını, Merkezi bütçe kapsamındaki

idarelerin gelir gider fazlasının devri, harcanması kendi kuruluş yasalarında

ve kamu mali yönetim ve kontrol kanunda verilen ve idarelerin kaynakları ve

kullanım yöntemleri parlementoda bütçe kanunları ile “bütçe hakkı” kavramı

çerçevesinde yasalaşırken, TVF’na kaynak aktarılmasına ve bunların işleyişine

denetimine ilişkin işlemlerin bu çerçeve dışında Anayasa’ya aykırı bir yetki

devri ile gerçekleştirildiği, bunun bütçe sürecini anlamsız hale getirdiği, tüm

bu olgular karşısında iptali istenen ibarenin Anayasa’ya aykırı olduğu ve

iptali gerektiğini ifade ettiği görülmüştür.

İptali istenen kurallar ile ilgili Mahkememiz çoğunluk görüşünü

oluşturan talebin reddine ilişkin kararda, kamu kurum ve kuruluşlarının

tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların TVF’na

aktarılmasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin, kurulca zamana, ülkenin

içinde bulunduğu ekonomik sosyal ve stratejik durum ve koşullara göre

kullanılabileceğini, değişen duruma göre karar verme yetkisinin ise sınırları

belirli bir yetki olup, yasama yetkisi devri anlamına gelmeyeceğinin, gerekçe

olarak kullanıldığı görülmektedir. Yani bir nevi aktarılacak kurum

kaynaklarının belirli olmasını yasanın temel kuralı, bunlardan hangilerinden ne

kadarının aktarılmasındaki takdirinin de adeta uzmanlık ya da idare tekniği

niteliğinde olup yetki devri kapsamına girmeyeceği kabulüne ilişkin içtihadi

bilgiyi, kurala uyguladığı görülmektedir.

İptali istenen ibarenin içinde yer aldığı kural bütününde, Bakanlar Kurulu tarafından kullanılacak olan yetkiyi doğuran olayın, TVF’na aktarılacak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar ifadesinde yerini bulan, nesnel değerlerin bizatihi kendilerinin oluşturduğu görülmektedir. Bir nevi elle tutulur gözle görülür sabit kıymetler yetkiyi doğuran nedenlerdir.

Ancak, kuralın yer aldığı yasa bütününe baktığınızda, yasanın: Amaç ve kapsam, şirket kuruluş ve faaliyet konusu, Türkiye Varlık Fonu kaynakları ve finansın sağlanması, hakların varlık fonu adına tescili, denetim, mal varlığının haciz ve rehni, muafiyet ve istisnalar, yürürlük başlıklı maddelerden müteşekkil bir yapıda, çıkarılış amacına yönelik, kullanılacak araçların nesnel karşılığını ifade ile sınırlı, genel bir içeriğe sahip temel ilkelerin neler olduğunun açıkça anlaşılamadığı bir düzenleme olduğu açıktır.

Kanunla düzenleme ilkesi; düzenlenen alanda temel ilkeleri kanuna yazma ve çerçevesinin de açıkça belirtilmiş olmasını ifade etmektedir. Ancak bundan sonra gelişen koşullara paralel hızla hareket amaçlı, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususlarda yürütmeye yetki bırakılmasının yetki devir olmadığı kabul görmektedir.

Mahkememiz çoğunluğunun red gerekçesinde, yasa içinde yasamanın temel kuralları saptandığına ilişkin bir tespit vardır. Ancak kararın bu konuda gerekçesini oluşturan 26. paragrafında, yasaca saptanmış temel ilkelerin neler olduğu ya da çizildiği varsayılan çerçevenin sınırlarına ilişkin bir değerlendirme bulunmamaktadır.

Gerekçede, Bakanlar Kuruluna yetki veren kuralda, yetkiyi oluşturan olguların, kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar olduğu ifade edilmektedir. Bu olgular üzerinde zamana, ülke koşullarına göre esneklik sağlayacak Bakanlar Kurulunun icrai faaliyetlerinin de, anlaşılan yasama yetkisi devri niteliği taşımadığı kabul gören, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususlar olarak nitelendiği ve gerekçe olarak kullanıldığı anlaşılmaktadır.

Ancak kamu kurumlarının gelir, kaynak ve varlık devirlerine ilişkin nesnel olgu, Bakanlar Kuruluna bırakılan yetkiyi oluşturan temel kurallar olmayıp, ancak üzerinde yetki kullanılabilecek araçlar olarak değerlendirilebilir. Yani, devredilen yetkinin kullanımına ilişkin temel ilkeler olmayıp, üzerinde yetki kullanılacak araçların sınırları niteliğindedir. Kural bütününde ayrıca temel yetki kullanım kurallarına ilişkin bir tanımlama da bulunmamaktadır.

Yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken yasama organından beklenen yasama ile yürütme organının düzenleme alanındaki kesişen sınırının aşılmaması ve yetki devri olarak nitelenmemesi için düzenlemede temel esasların belirlenmesi ve içinde kullanılacak yetkiyi oluşturan takdirin keyfiliğini anlamak ve denetim alanı yaratmak için genel çerçevenin çizilmesi gerektiğidir.

Somut olay bazında baktığımızda,

Yürütmenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve idareye seçim hakkı tanımayan takdiri ortadan kaldıran bağımlı bir yetkidir. Bu halde sınırsız, belirsiz ve geniş bir alanın yönetimce düzenlenmesine bırakılması Anayasaya aykırılık oluşturacaktır.

Türkiye Varlık Fonunun Devlet kontrolünde kamu kaynaklarından beslenecek bir havuz ve bu haliyle yeni bir finansman modeli yapılaşması olduğu kabul edildiğinde, ülkede bugüne kadar görülmeyen bu benzer modelin hedef ve amaçlarına da uygun şekilde, işlevselliğini ayakta tutmak yanında kaynak sağlayacak kurumların varlıklarını, hedeflerini, amaçlarını, plan ve bütçelerini de korumak yasal bir zorunluluktur.

TVF’nun varlık nedenini oluşturan aktarma kaynakların, nesnel

olarak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar olarak isimleri belirli olmuş

olsa da, fonun portföyünü oluşturan ve mevzuatta neyi ifade ettiği açıkça

tanımlanmayan bu unsurları incelemek gerekir; Bu anlamda kamu kurum ve

kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelirlerinden, bizatihi kurum kazancı, iştirak

geliri, kıymetli evrak, ticari kazanç, satış, ceza ve benzerlerinden

hangilerinin bu kapsamda olduğu ve portföy yönetiminde kullanılabileceği,

tasarrufun bir üst sınırının olup olmadığı, kurumun kendi teşkilat ya da tabi

olduğu genel yasalar karşısında ki kamu kaynaklarının kullanımına yönelik yasal

mükellefiyetlerinin (5018 sayılı yasa gibi) kural karşısında istisna kapsamına

girip girmediği, devredilen kamu kaynağının süre ya da iadeye esas olup

olmadığı, bir kurumdan yıl içinde kaç kez aktarma yapılabileceği, ihtiyaç ve

fazlasının nasıl ve neye göre tespit edileceği, kaynak kapsamında sayılan

verilerin neler olduğu, neyin kaynak olarak tanımlandığı, işsizlik fonu, ceza

gelirleri, tahvil getirileri vb. gibi tür gelir çeşitlerinin bu kapsama girip

girmediği, kurum varlığı sayılacakların nelerden ibaret olduğu, gayri menkul

mülkiyeti dışında intifa, irtifak ipotekli ya da temlik alacaklarının bu

kapsamda olup olmadığı, kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli

programlarının, özel teşebbüs ortaklarından elde edilen, edilecek özel teşebbüs

gelir ve kaynaklarının da kapsama girip girmediği, TVF’na aktarılan kıymetler

nedeniyle aktaran kurumun yapısal ya da finansal uğraması muhtemel ve ya

uğradığı zararın nasıl karşılanacağı gibi, kapsam ve hukuki ve cezai sorumluluk

belirleyecek temel noktalar ve takdire esas olanlar açık bir belirsizlik

içerisinde ve tanımsızdır. Bunlara, karar gerekçesinde yer aldığı gibi değişen

koşullara göre uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin belirlemeler denmesi veya

öyleymiş gibi kabulü idare hukuku tekniğine uygun düşmemektedir.

Anılan nedenler ile iptali istenen “Bakanlar Kurulu tarafından” ibaresinin Kurul içinde yer alan yetkinin kullanılmasına neden olana araçların kapsamı ve nitelenmesi ve tanımı yönünden yetersizliği karşısında sübjektif tercihlere yatkın, ancak bağlı takdir yetkisinin kamu yararı sınırlarını tartışmaya açar niteliği karşısında, hukuk sistemimizin iç tutarlılığının gereği, normlar hiyerarşisinin güvencesi olan denetim adına sorunlar yaratır gözüktüğü ve denetime yeterli fırsat sunmadığı düşünceleri ile iptali istenen ibare Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırıdır. İptali gerekirken aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılınmamıştır.

2- Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan hüküm nedeniyle 6741 sayılı Yasa ile kurulan TVF ve Yönetim A.Ş’ne getirilen Sayıştay denetimi muafiyetinin Anayasa’ya aykırı olduğu nedeniyle iptal istemine konu edildiği görülmektedir..

Dava konusu kuralla TVF ve Anonim Şirketi ile kurulacak alt diğer fonların denetimi Sayıştay Kanunu kapsamından çıkarılmış ve bunlar için kendi yasasından ayrı bir denetim usulü düzenlenmiştir.

TVF ve bünyesinde kurulacak fonların tüm portföy gelirleri ve varlık oluşumları tamamen kamuya ait kaynak gelir ve varlıklarından oluşmaktadır.

Sayıştay merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki idareleri, sermayesinde kamu payı olan, özel kanunlarla kurulmuş Anonim ortaklıklar ve bu ortaklıklara bağlı ya da kurdukları doğrudan ya da dolaylı olarak ortak oldukları şirketleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını, TBMM adına denetleyen, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla görevli yargısal nitelikli Anayasal hesap denetim kurumudur.

Sayıştay denetiminin bağımsız ve yargısal ve Anayasal görev

niteliği karşısında Türkiye Varlık Fonu ve Yönetim A.Ş. için kurulan ikame

denetim usulüne göre fon varlıklarının oluşumuna karar verme yetkisine sahip

Bakanlar Kurulu başkanı olan Başbakanın, yasa ile denetim elemanları ataması ve

hazırlanacak raporun neticede meclis plan bütçe komisyonunda görüşülmesi

süreci, TBMM adına denetim yapan Sayıştay’ın bağımsız ve tarafsız ilkesi ile

çelişir olup, bu denetim usulünün meclis adına denetim formasyonu ve hukuki

değeri ile ilgisi, benzerliği ve yeterliliğinin kabulü, mümkün görülmemektedir.

Kural ile gelen yeni usul bir kamusal denetim alanında yöntem ve usul

değişikliği olmayıp, denetçileri yürütme organınca atanan yürütme

faaliyetlerinin denetiminin, bağımsız ve ulus adına denetiminin sınırlanması ve

alana müdahale edildiği algısı oluşturmaktadır.

Açıklanan nedenler ile kamunun iştirakçisi olduğu sermayesindeki

kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak %50 den aşağı düştüğü takdirde bile bu

şirketlerin Sayıştay denetimini ortadan kaldıran kanunun denetiminde 2016/21

E., 2016/199 K., 28.12.2016 tarihli kararın karşı oyunda belirtildiği üzere,

bağımsız denetim kurumlarınca düzenlenecek raporların, Sayıştay denetim

ilkelerinden olan düzenlilik ve performans denetim ilkelerini sorgulayıp

sağlayamayacağı ve bununla yetinilmesinin kamu kaynaklarının kullanılmasına

ilişkin bağımsız ve etkili TBMM adına denetim sağlayan Sayıştay denetimi ile

hiçbir yönden benzerlik taşımadığı, yöntem ve usul değişikliği gibi

gerekçelerin kabul edilemeyeceği nedenleri ile anılan muhalefet görüşümü

tekrarlamakla, TVF’nu Sayıştay denetiminden çıkaran kuralın Anayasa’nın 2. ve

160. maddelerine aykırılığı nedenleri ile çoğunluk görüşüne katılınmamıştır.

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

KARŞIOY YAZISI

1. İptal istemi, 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresine ve Kanun’un 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu…” ibaresine yöneliktir.

2. İptal isteminin gerekçelerindeki ve maddelerin anlam ve kapsamlarındaki bütünlük nedeniyle, Anayasa’ya uygunluk denetiminin her iki ibare yönünden birlikte yapılması daha uygun olacaktır.

3. Anayasa’nın bütçelerin hazırlanması, kabulü ve denetimi hakkındaki 161., 162., 163. ve 164. maddeleri hükümlerinin, yine Anayasa’nın 2. maddesindeki demokratik hukuk devleti ilkesiyle birlikte değerlendirmesinde açıkça görüldüğü ve “bütçe hakkı”nın tarihsel gelişiminden bilindiği üzere;

- bütçeler özel yöntemle yapılır ve Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından yıllık olarak kabul edilir,

- bütçeler görüşülürken gelir azaltıcı veya gider artırıcı öneri yapılamayacağı gibi, kabulünden sonra da harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz,

- Anayasa’nın 160. maddesinde görev ve yetkileri belirtilmiş olan Sayıştayın da genel uygunluk denetiminden geçen kesin hesap kanunu, TBMM tarafından ertesi yıl bütçe kanunu ile birlikte görüşülerek karara bağlanır.

4. Anayasa Mahkemesinin kararlarında “bütçe hakkı” şu şekilde tanımlanmaktadır:

“Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. … Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır” (AYM E:2008/83, K:2010/121; E:2012/102, K:2012/207 sayılı kararları)

Anayasa Mahkemesinin E:2015/7, K:2016/47 sayılı kararında da şu gerekçelerle iptal hükmü verilmiştir:

“Bütçe hakkının doğal bir sonucu olarak yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve harcama konusunda sahip olduğu yetkinin, … kısmen ilgili bakanlara ya da kurumlara verilerek, … hiçbir sınırlamaya bağlı olmaksızın geniş yetkiler tanınması … Meclisin sahip olduğu bütçe hakkının … ihlalidir”.

5. İptal davasına konu “Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresiyle Merkezi Yönetim Bütçesinde yer alan kamu idarelerinin tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılması veya bunların Şirket tarafından yönetilmesine yetki verilmesi, ucu açık, sınırsız, içerik ve kapsamı belli olmayacak şekilde kamu kaynaklarının bütçe dışına ve dolayısıyla kesin hesap kanunu dışına çıkarılması, gözetilen kamu yararı her ne olursa olsun, Anayasa’nın 161-164. maddeleriyle uyumlu değildir.

6. İptal istemine konu ikinci ibare yani “…Sayıştay Kanunu…” hükümlerinin Türkiye Varlık Fonu ve Şirket hakkında uygulanmayacağı kuralı yönünden düzenlemelerin bütününe bakıldığında ise, Anayasa’ya aykırılığın daha da açık bir hale geldiği görülebilmektedir. Anayasa’nın 160. maddesi gereğince “… merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak(la)” görevli olan Sayıştayın devre dışı bırakıldığı yasal düzenlemelerde öngörülen kendine özgü denetim sisteminin, yeterli ve Anayasal anlamda “bütçe hakkı”na uygun olduğu söylenemez.

7. Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E:2013/114, K:2014/184 sayılı kararında şunlar belirtilmiştir:

“Kuvvetler ayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde,

yürütme organına gelir toplama ve harcama yetkisi tanıyan bütçelerin yapımı,

halkın temsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir. Yasama

organı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmenin bütçe ile

ilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekilde yürütülüp

yürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda, yasama

organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri

harcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetki vermesi ve

sonuçlarını denetlemesine “bütçe hakkı” denilmektedir. Bütçe hakkı, vergi ve

benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama

hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan

ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ

olan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa'nın 87., 160., 162. ve 164.

maddelerine göre bütçe hakkı TBMM'nindir. Bütçe, hükümetin Meclis'e karşı temel

sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider

yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir

parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir. Bütçe uygulamalarının

denetimi görevi, bütçe işlemlerinin gün geçtikçe nitelik ve nicelik itibariyle

artması ve karmaşıklaşması nedeniyle yasama organı adına tarafsız ve uzman

kuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir. Ülkemizde de bu görev,

Anayasa'nın 160. maddesiyle Sayıştaya verilmiştir. Yasama organının, yürütme

organı üzerindeki bütçe denetimi büyük ölçüde Sayıştay tarafından yapılan bu

denetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla, yasama organının işlevini etkin ve

sağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştay denetiminin önemi yadsınamaz. Öte

yandan, Sayıştay denetimi, demokratik devlet ilkesinin bir gereği olarak

yürütmenin, halka ve yasama organına hesap verme sorumluluğunun

işlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır.

6085 sayılı Kanun'un 4. maddesinde, Sayıştay'ın denetimine tabi

kurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan ve özel kanunlarla

kurulmuş anonim ortaklıkları ile maddenin (a) bendinde sayılan idarelere bağlı

veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak

bunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve

şirketler de sayılmış olmasına rağmen dava konusu ibarelerle anılan bu

kuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesi için bunların sermayesindeki

kamu payının % 50'den fazla olması kuralına yer verilmektedir. Bu durum,

Sayıştayın anılan kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin denetim yetkisini

ortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasama organının yürütmenin bütçe ile ilgili

işlemlerini kanunlara uygun bir şekilde yürütüp yürütmediğini denetleme

imkânını sınırlayarak demokratik devlet ilkesine zarar vermektedir.

Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler, Anayasa'nın 2. ve 160. maddelerine aykırıdır.”

8. Öte yandan, Mahkememiz çoğunluk gerekçesinde atıf yapılan “Anayasanın

160. maddesinde belirtilenler dışında kalan ve sermayesinde belli bir miktarda

kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı ortaklıklarını

Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama … konusunda” kanun koyucunun

takdir yetkisi bulunduğuna dair E:2016/21, K:2016/199 sayılı (ve karşıoy

kullandığım) Anayasa Mahkemesi kararının, iptal davasına konu olan incelememiz

konusu kurallarla ilgisi bulunmamaktadır. Zira yasa koyucunun zikredilen

konudaki takdir yetkisi, Sayıştayın 160. maddede açıkça belirtilen merkezi

yönetim bütçesi kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında

bulunan gelir, kaynak ve varlıklardan farklı bir kategoriye ilişkindir. Eldeki

iptal davası yönünden söz konusu olan merkezi yönetim bütçesi içindeki gelir,

kaynak ve varlıklar yönünden benzer bir değerlendirme yapılmasına, Anayasa’nın

160. maddesinin amir hükmü engeldir.

Açıklanan nedenlerle iptal davasına konu kuralların Anayasa’nın 160., 161., 162., 163. ve 164. maddelerine aykırı oldukları, bu aykırılıkların yukarıda 7. paragrafta aktarılan Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği şekilde, aynı zamanda Anayasa’nın 2. maddesindeki demokratik devlet ilkesine aykırı oldukları, iptalleri gerektiği kanaatiyle çoğunluk görüşlerine katılmamaktayım.

Üye

Serruh KALELİ

KARŞIOY GEREKÇESİ

Üye Serruh KALELİ’nin 2 başlık altında açıkladığı karşıoy gerekçelerinden 2. bölüme aynen katılıyorum.

Üye

Osman Alifeyyaz

PAKSÜT

KARŞIOY GEREKÇESİ

Dava konusu kuralla Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanamaz hale getirilmektedir.

Anayasa Mahkemesinin, 4.12.2014 tarih ve E.2013/114,

K.2014/184 sayılı kararında, “…dava

konusu ibarelerle anılan bu kuruluşların Sayıştay tarafından

denetlenebilmesi için, bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazla

olması kuralına yer verilerek, Sayıştayın bu kuruluşlara ilişkin denetim

yetkisi sınırlandırılmıştır. Anayasada Sayıştay denetiminin kapsamı ve

niteliğine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamakla birlikte bu

denetimin, demokrasinin temel gereklerinden olan şeffaflık, saydamlık,

yasamanın yürütmeyi denetleme hakkı ve yürütmenin yasamaya ve halka hesap verme

sorumluluğu anlayışına uygun olarak yapılması gerektiği açıktır. Kuvvetler

ayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde, yürütme

organına gelir toplama ve harcama yetkisini tanıyan bütçelerin yapımı, halkın

temsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir.

Yasama organı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmenin

bütçe ile ilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekilde

yürütülüp yürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda,

yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu

gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetki

vermesi ve sonuçlarını denetlemesine ‘bütçe hakkı’ denilmektedir.

Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını

belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim

sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden

oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa’nın

87., 160., 162. ve 164. maddelerine göre bütçe hakkı TBMM’nindir. Bütçe,

hükümetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile

hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun

kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile

denetlemektedir. Bütçe uygulamalarının denetimi görevi, bütçe işlemlerinin gün

geçtikçe nitelik ve nicelik itibariyle artması ve karmaşıklaşması nedeniyle

yasama organı adına tarafsız ve uzman kuruluşlar tarafından yerine

getirilmektedir. Ülkemizde de bu görev, Anayasa’nın 160. maddesiyle Sayıştaya

verilmiştir. Yasama organının, yürütme organı üzerindeki bütçe denetimi büyük

ölçüde Sayıştay tarafından yapılan bu denetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla,

yasama organının işlevini etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştay

denetiminin önemi yadsınamaz. Öte yandan, Sayıştay denetimi, demokratik

devlet ilkesinin bir gereği olarak yürütmenin, halka ve yasama organına hesap

verme sorumluluğunun işlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır.

6085 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, Sayıştayın

denetimine tâbi kurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan ve

özel kanunlarla kurulmuş anonim ortaklıklar ile maddenin (a) bendinde sayılan

idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da

dolaylı olarak bunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese,

birlik, işletme ve şirketler de sayılmış olmasına rağmen, dava konusu

ibarelerle anılan bu kuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesi

için bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazla olması kuralına yer

verilmektedir. Bu durum, Sayıştayın anılan kamu kaynaklarının

kullanımına ilişkin denetim yetkisini ortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasama

organının yürütmenin bütçe ile ilgili işlemlerini kanunlara uygun bir şekilde

yürütüp yürütmediğini denetleme imkânını sınırlayarak demokratik devlet

ilkesine zarar vermektedir. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler,

Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırıdır. …” denilerek kamunun payının

%50’nin altında olduğu her türlü iştirak, şirket, işletme, kuruluş ve

müesseselerin mali denetimlerinin Sayıştayca yapılmasının gerekli olduğu

belirtilip kural iptal edilmiştir.

Dava konusu kural açısından da mezkur iptal kararından ayrılmayı gerektiren bir yön bulunmadığı ve dava konusu kuralın da önceki kural gibi Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı düştüğü, iptali gerektiği kanaatine olduğumdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyorum.

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI