AYM Norm Denetimi E.2018/70 K.2019/54

– 30841

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Danıştay Altıncı Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncü fıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.” bölümünün Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 43., 56., 63. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

OLAY

Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı plan notu değişikliğinin iptali için açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı ek 2. maddesi şöyledir:

“Ek Madde 2- (Ek: 3/4/2013-6456/27 md.)

Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yassıada ve Sivriada’da bu Kanun kapsamında, 4 üncü maddenin üçüncü fıkrasındaki düzenlemeye tabi olmaksızın, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına veya üst kuruluşlarına doğrudan sözleşme yapma suretiyle kültürel ve turizm amaçlı yatırım ve hizmetler yaptırabilir.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veya üst kuruluşları, bu madde kapsamındaki yatırım ve hizmetleri kendileri yapabileceği gibi başka şirketler vasıtasıyla da yapabilirler. Bu şirketlerin daha önce yap-işlet-devret projesi üstlenmiş olması bu madde kapsamında yeni bir proje yüklenilmesine engel değildir.

Yassıada ve Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/5/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.

2. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 3996 sayılı Kanun’un ek 2. maddesinin üçüncü fıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.”bölümünün iptalini talep etmiştir.

3. İtiraz konusu kuralın da yer aldığı ek 2. maddenin üçüncü

fıkrası, Yassıada ve Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat

uygulamaları ile diğer düzenlemelerin 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı

Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi

olmayacağını hükme bağlamaktadır. Bakılmakta olan dava ise sadece Sivriada’da

yapılacak imar planı değişikliğine ilişkindir. İtiraz konusu kuralın “…yapılacak

olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990

tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan

kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.” bölümü Yassıada ve Sivriada için

ortak hüküm niteliğindedir. Bu nedenle kurala ilişkin esas incelemenin “…Sivriada’da…”

ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.

4. Açıklanan nedenlerle;

A. 8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncü fıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.” bölümünün esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “…Sivriada’da…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE,

B. Yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara

bağlanmasına, Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

17/5/2018 tarihinde karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

5. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

6. İtiraz konusu kural uyarınca Sivriada’da yapılacak olan

planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde başta 3621

sayılı Kanun hükümleri olmak üzere diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve

prosedürler uygulanmayacaktır. Bu durumda 3621 sayılı Kanun’da yer

alan; kıyılarda, sahil şeritleri ile doldurma ve kurutma yoluyla

kazanılan arazilerde yapılaşma yasağına, yapılabilecek yapı ve tesislerle

ilgili getirilen kısıtlamalara, kıyı ve sahil şeritlerinde kazı yapılamamasına,

atık ve artık dökülememesine, kıyı ve sahil şeritlerindeki imar planlarının

Kanun ve Kanun’a dayanılarak çıkarılacak yönetmelik hükümlerine aykırı

olamamasına ilişkin kurallar Sivriada’da yapılacak planlama, imar ve inşaat

uygulamaları ile diğer düzenlemeler bakımından uygulanmayacağı gibi getirilen

muafiyetlerin bir sonucu olarak bu kurallara ilişkin uygulamaların kontrolü ile

ceza hükümlerinin uygulanması da mümkün olmayacaktır.

7. Öte yandan 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar

Kanunu’nun 1. maddesinde Kanun’un amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki

yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak

olarak belirtilmiştir. Bunun gerçekleşebilmesi, imar planlarının

düzenlemelerde öngörülen yöntem, esas ve sınırlamalara uyulmak suretiyle

hazırlanması, onaylanması ve değiştirilmesi hâlinde mümkün

olacaktır. Sivriada’da ise kural gereği Kanun’daki imar planlarının

hazırlanması, yapılması, değiştirilmesi ve onaylanması için gerekli usul ve

şekil kuralları ile diğer kısıtlamalar uygulanmayacaktır. Dolayısıyla kural,

onay makamının imar planlarının mevzuata, o yerin ihtiyaçlarına, imar

planından beklenen kamusal amaca hizmet edip etmeyeceği gibi

hususlarda yapılacak denetimi ortadan kaldırmaktadır.

B. İtirazın Gerekçesi

8. Başvuru dilekçesinde özetle; Prens Adalarının en uzağı

olan, 183.875 m2 yüz ölçümüne sahip tek parselden oluşan ve

mülkiyeti Hazine adına kayıtlı Sivriada'nın Millî Savunma Bakanlığı adına

yapılan tahsisinin 2012 yılında kaldırılarak kültür ve turizm amaçlı kullanılmak

üzere Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsisinin yapıldığı, Prens Adalarının

tamamı gibi doğal ve tarihî sit alanı olan Sivriada’nın 2013 yılında

tarihî sit özelliği taşımadığına karar verildiği, Sivriada'da kültür ve turizme

ilişkin kamu projesinin gerçekleştirilmesi amacıyla 3996 sayılı Kanun’un ek 2.

maddesinin ihdas edildiği, kural dayanak alınmak suretiyle hazırlanan plan ve

projeler incelendiğinde kişilerin Sivriada kıyılarından serbestçe yararlanma

hakkının ortadan kaldırılmasının kaçınılmaz olduğu, 3621 sayılı Kanun ile

sınırlı yapılabileceği belirtilen yapıların kamu yararına aykırı olacak şekilde

bu sınırlar dikkate alınmaksızın inşa edilebileceği, kuralın tarih, kültür ve

tabiat varlıklarının korunması amacıyla anayasal düzenlemeler çerçevesinde

çıkarılan 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma

Kanunu’nun getirdiği kısıtlayıcı düzenlemeleri ve prosedürleri de bertaraf

edeceği, Sivriada'da yapılacak imar düzenlemelerinin imar mevzuatına uygun olma

koşulunun ortadan kaldırılması nedeniyle söz konusu düzenlemelerin mevzuata

uygunluğunun idari kurullarca denetiminin imkânsız kılınacağı ve bu suretle

imar hukukunda denetimsiz bir alanın oluşmasına yol açılacağı, bu durumun ise

idarenin hukuksal sınırlar içinde kalıp kalmadığının denetlenmesini

güçleştireceği, devletin bu konudaki gözetim ve denetim görevini yerine

getirmesine engel oluşturacağı, nitekim yapılan son imar planıyla 2863 sayılı

Kanun’un korunacak alanlar için öngördüğü imar uygulamalarının koruma bölge

kurullarınca onaylanması şartının kaldırılmasının da bunun açık bir göstergesi

olduğu, kuralla Sivriada’nın 3621 sayılı Kanun ve imar mevzuatının uygulanması

açısından farklı ve ayrıcalıklı bir hukuki rejime tabi tutulmasının eşitlik

ilkesiyle de bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 10., 11.,

43., 56., 63. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

9. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

10. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir.

Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi

bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,

uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına

karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle

bağlantılı olup birey, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem

ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye

hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Birey

ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını

ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde

devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven

duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

11. Anayasa’nın 43. maddesinde “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır./ Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir./Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir” denilmektedir.

12. Kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olması, buraların özel mülkiyete konu olamayacağı ve doğasına uygun olarak, genellik, eşitlik ve serbestlik ilkeleri gereği herkesin ortak kullanımına açık bulunmaları gerektiği anlamına gelmektedir.

13. Denizle kıyıların oluşturduğu doğal ve ayrılamaz ilişki ve

bütünlük gözetildiğinde denizden yararlanmak, ancak kıyının kullanımının

herkese açık olması ile sağlanabilecektir. Anayasa'nın 168. maddesinde tabii

servetlerin ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu hükme

bağlanmıştır. Anayasa kıyının hukuksal konumunu, genel nitelikte tabii servet

ve kaynaklarla ilgili maddeler dışında bağımsız ve ayrı bir maddede

açıklamıştır. Dolayısıyla kıyılar Anayasa’da tabii servetler ve kaynaklardan

biri olarak kabul edilmekle birlikte ülkemiz açısından giderek artan ekonomik

ve sosyal değerler gözönünde bulundurularak Anayasa'nın 43. maddesinde

kıyılardan yararlanmaya ilişkin özel bir düzenleme getirilmiştir. Bu düzenleme

doğal niteliği itibarıyla herkesin serbestçe yararlanmasına açık ve bu nedenle

bir kamu malı olan kıyıların kendisine tabii servet ve kaynak niteliği

kazandıran özelliklerini yitirmemesi ve bu özellikleri nedeniyle korunması

gereğinin bir sonucudur.

14. Anayasa’nın 56. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir./ Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir” hükümlerine yer verilmiştir.

15. Buna göre çevrenin geliştirilmesi, çevre sağlığının korunması ve çevre kirlenmesinin önlenmesine yönelik tedbirleri almak devletin temel ödevlerindendir. Bu amaçla devlet, çevrenin korunmasını sağlamak için etkili bir hukuk düzeni oluşturmakla yükümlüdür.

16. Anayasa’nın 43. maddesi ile 56. maddesi arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Çünkü denizlerin devamı olan kıyıların ve kıyıları tamamlayan sahil şeritlerinin dengeli bir çevre ile yakın ilişkisinin bulunduğu tartışmasızdır. Üstelik kamuya açık kıyıların ve denizlerin kirlenmesinde sahil şeridinin kullanılış biçimi en büyük etkendir. Sahil şeritleri ve kıyılar, kişilerin yararlanacağı doğal çevreyi oluşturur. Herkes, bu çevrede sağlıklı ve dengeli yaşama hakkına sahiptir. Planlama, imar ve inşaat uygulamalarında herhangi bir kısıtlamanın olmadığı, çevre koşullarına ve kamu yararı esasına göre belirlenmemiş uygulamalar kişileri bu anayasal haktan yoksun bırakacaktır.

17. Anayasa’nın yukarıda belirtilen 43. ve 56. maddelerinde ifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği şüphesiz kanun koyucunun takdirindedir. Bununla birlikte söz konusu ödevlerin ne şekilde yerine getirileceğine ilişkin bir kanuni düzenleme yapılmaksızın idarenin anayasal güvenceleri yaşama geçirmek amacıyla daha önce kabul edilen kanunlardaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın sözü edilen maddelerinde öngörülen koruma ödeviyle bağdaşmaz.

18. 3621 sayılı Kanun kapsamında kıyılar, sahil şeritleri,

doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan arazilere ilişkin olarak getirilen yapı

ve yapılaşmaya dair sınırlayıcı hükümler bu alanların doğal ve kültürel

özellikleri gözetilerek tabii servet ve kaynak olarak değerlerinin korunması

amacına ve bu alanlardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesi

esasının gerçekleşebilmesine hizmet etmektedir. Ancak anılan hususlarda ne

şekilde düzenleme yapılacağı kanun

koyucunun takdir yetkisi kapsamında bulunduğundanSivriada’da yapılacak

olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer

düzenlemeler yönünden mevcut yasal düzenlemelerden farklı

düzenlemeler getirilebilmesi mümkün olmakla birlikte söz konusu düzenlemelerin

de Anayasa’nın 43. ve 56. maddelerinde belirtilen esaslara aykırı olmaması

gerekir.

19. Bu kapsamda faaliyetlerinin özelliği gereği kıyıda yapılması zorunlu olan kamuya yararlı yapı ve tesislerin inşası mümkün olmakla birlikte söz konusu yapı ve tesislere ilişkin yasal düzenlemelerde Anayasa’nın kıyıların ve çevrenin korunmasına ilişkin hükümlerine uyulması zorunludur. Anayasa Mahkemesinin 5/1/2006 tarihli ve E.2005/98, K.2006/3 sayılı kararında da belirtildiği üzere kamu yararı amacıyla faaliyetlerinin gereği olarak kıyıda yapılması zorunlu olan yapı ve tesislerin kullanımının bu zorunlulukla sınırlı olduğu, dolayısıyla bu yapı ve tesislerin olağan ihtiyaçlarıyla ilgisi olmayan yapılaşmalara izin verilemeyeceği açıktır.

20. İtiraz konusu kuralla Sivriada’da yapılacak olan planlama,

imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde başta 3621 sayılı Kanun

hükümleri olmak üzere diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlerin

uygulanmayacağı belirtilmekle birlikte söz konusu yerde

yapılacak planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer

düzenlemelerde hangi ilkelere, kurallara ve sınırlamalara tabi olunacağı

düzenlenmemiştir. Bir başka deyişle söz konusu alanda yapılacak planlama,

imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde gerek kıyı hukuku

rejimi gerekse imar ve diğer mevzuat rejimi yönünden tabi olunacak herhangi bir

kural bulunmamakta ve bu konuda denetimsiz bir alan oluşmaktadır. Bu durum

ise Anayasa’nın 43. ve 56. maddeleri ile devlete verilen çevreyi ve kıyıları

koruma görevinin yerine getirilmesine engel oluşturmaktadır.

21. Devletin gözetim ve denetim görevini yerine getirmesini sağlayacak kurallara yer verilmeksizin Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerin 3621 sayılı Kanun hükümleri ile diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi olmadığının belirtilmesi aynı zamanda hukuki belirsizliğe de yol açmaktadır. Söz konusu belirsizliğin ortadan kaldırılması, devletin gözetim ve denetim yükümlülüğünün yerine getirilebilmesi için kurala konu yere ilişkin Anayasa’da öngörülen ilkelere uygun yasal düzenleme yapılması zorunludur. Bu zorunluluğun gereğini yerine getirmeyen kural Anayasa’nın 2. maddesiyle bağdaşmamaktadır.

22. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 43. ve 56. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural Anayasa’nın 2., 43. ve 56. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 5.,10., 11., 63. ve 125. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

23. Başvuru kararında özetle, Anayasa Mahkemesince verilecek kararın gecikmesi hâlinde itiraz konusu kuralın uygulanması nedeniyle hem kamusal hem de yargısal anlamda telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulması talep edilmiştir.

8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncü fıkrasında yer alan “…Sivriada’da…” ibaresine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin koşulları oluşmadığından REDDİNE 26/6/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

GÖKCAN

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Burhan ÜSTÜN

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai AKYEL

KARŞIOY GEREKÇESİ

Anayasa Mahkemesince verilebilecek olan iptal kararının etkisiz hale gelmemesi ve telafisi imkânsız veya çok güç zararların doğmaması için yürürlüğün durdurulması koşulları mevcut olan davada esas inceleme aşamasına kadar beklenmemesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğa katılınmamıştır.

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

Üye

Yıldız

SEFERİNOĞLU

Üye Osman · Alifeyyaz PAKSÜT