AYM Norm Denetimi E.2024/90 K.2024/233

anayasa mahkemesi kararı

Esas Sayısı : 2024/90

Karar Sayısı : 2024/233

Karar Tarihi : 25/12/2024

R.G.Tarih-Sayı : 12/3/2025-32839

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Danıştay İkinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU: 24/11/2004

tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen;

A. On üçüncü

fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin,

B. On dördüncü

fıkranın,

Anayasa’nın 2., 7., 27., 128. ve 130. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY: 30/6/2021

tarihli ve 31527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 10. maddesinin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı 3. maddesi şöyledir:

“Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri

Madde 3- Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.

Aile sağlığı çalışanları, Sağlık

Bakanlığı tarafından uygun görülen ve aile hekiminin de görüşü alınarak,

kurumlarınca muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları

personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu

suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu

hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de

mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci

maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları

taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları;

Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme

yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile

sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.

Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi

ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli

sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. (Değişik ikinci

cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen

süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde

değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski

görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile

hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli

personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara

öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde

dikkate alınır.

Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca ek ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıkları günler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısını aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır.

Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile

sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre

belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile

sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar,

çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş

gün içerisinde ödenir. (Ek cümle: 4/7/2012-6354/ 12 md., Değişik ikinci cümle:

20/8/2016-6745/59 md.) Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaç

hâlinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalık

çalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. (Ek cümle:

2/1/2014-6514/52 md.) Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde

artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33

üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir.

Sözleşmeli olarak çalışmaya başlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıyla ilişkileri aynı şekilde devam ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek ve kurum karşılıkları bu fıkrada belirtilen ücretlerden kesilerek ilgili sosyal güvenlik kuruluşuna aktarılır. Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedavi yardımlarından yararlanmaya devam ederler.

Aile hekimi ve aile sağlığı

çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup

olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının

tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça

karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, (…), kayıtlı kişi

sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi

tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde

sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki

başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen

standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması (…) halinde

bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır.

Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (…) ve

gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti

yapılmaz. (Ek cümle: 2/1/2014-6514/52 md.) Aile hekimlerince talep edilen

tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından

hak sahiplerine ayrıca ödenir.

(Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Aile

hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumların; her bir araştırma

görevlisi/asistan başına azamî kayıtlı kişi sayısı 4000 kişiyi aşmamak ve her

kayıtlı kişi başına (görev yapacak araştırma görevlisi/asistan sayısı da esas

alınmak suretiyle) aylık beş Türk Lirasından fazla olmamak üzere belirlenecek

tutar, çalışılan aya ait sonuçların ilgili sağlık idaresine bildiriminden

itibaren onbeş gün içinde ilgili döner sermaye mevzuatı hükümlerine tabi tutulmaksızın

döner sermaye işletmelerinde bu amaçla açılacak olan hesaba yatırılır. Bu

tutarı üç katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Kayıtlı kişi başına

belirlenen tutar, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre

belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilir.

Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik

hizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirim

yapılır.

(Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Bu

şekilde kurumlarca oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinin bu Kanun kapsamında

oluşacak tüm giderleri sekizinci fıkrada belirtilen hesaplardan ödenir.

Kurumlarınca aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan öğretim üyesi, eğitim

görevlisi, araştırma görevlisi ve asistanlara; kayıtlı kişi sayısı ve bunların

risk grupları, gezici sağlık hizmetleri, belirlenen standartlar çerçevesinde

sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki

başarı oranı gibi kriterlere göre yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslar

Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak

yönetmelikle belirlenir. İlgililere yapılacak toplam ödeme, kadrolarına bağlı

olarak yapılan ödemeler de dâhil olmak üzere beşinci fıkrada yer alan sınırları

aşamaz. Sekizinci fıkra kapsamında oluşturulan aile sağlığı merkezlerinde görev

yapan aile sağlığı çalışanlarına 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ve 4/11/1981

tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi hükümleri

çerçevesinde belirlenen azamî ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıda

belirtilen kriterler çerçevesinde yapılacak ödeme, anılan fıkra uyarınca

açılmış bulunan hesaplardan ödenir. (Mülga cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) (Değişik

cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemelerden yararlanan personele, çalışmaları

sebebiyle 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık

Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye

Hakkında Kanunun 5 inci ve ek 3 üncü maddeleri ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci

maddesi uyarınca hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak

suretiyle ödeme yapılır. (Ek cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemeler toplamı

ilgisine göre 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci

maddesinde belirlenmiş olan tavanları geçemez.

(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren vakıf üniversiteleri ile Sağlık Bakanlığı arasında bu maddenin birinci fıkrası kapsamında kurumsal sözleşme yapılabilir ve sekizinci fıkradaki usul ve esaslara göre üniversite hesabına ödeme yapılır.

(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile hekimleri ferden veya müştereken personel çalıştırabilir ve işveren olabilir.

(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile

hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan

süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz

gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra

mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve

emzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli

personele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir malî yılda

en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun

görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni

ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile

hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane

rotasyonu süresince izinli sayılır.

(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeli

aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları

hakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemeler

dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlem

yapılır. Aylıktan kesme cezası, kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasında

kesinti yapılması şeklinde, bu Kanunun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının son

cümlesi kapsamında çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezası

brüt ücretinin 1/6-1/4 arasında kesinti yapılması şeklinde uygulanır. Devlet

memurluğundan çıkarma cezası sözleşmenin feshini gerektirir. (Ek

cümleler:21/2/2024-7496/25 md.) Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimi ve aile

sağlığı çalışanlarına, halk sağlığının geliştirilmesine destek olmalarını,

halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmalarını ve

düzenli hizmet sunmalarını teminen ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarının

artırılması amacıyla destek ödemesi yapılır. Bu ödeme, uyarma cezası alanlara

bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme ya da kademe

ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara üç ay süresince yapılmaz. Aile

hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına bir sözleşme döneminde toplam altı ay ve

üzerinde ödeme kesintisini gerektirir disiplin cezası verilmesi hâlinde aile

hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının mevcut sözleşmeleri feshedilir.

(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolü ile koruyucu sağlık hizmetlerinin standartlara uygun olarak yerine getirilmemesi gibi Bakanlıkça belirlenen performans hedeflerine ulaşılamaması halinde sözleşmenin Bakanlıkça yenilenmemesine karar verilebilir.

(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi, aile diş hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının eski kadro veya pozisyonlarına atanabilmeleri için sözleşmelerinin Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiilleri nedeniyle sona ermemiş olması gerekir.

(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Disiplin kurullarının teşkili, disiplin amirlerinin tayin ve tespiti ile disiplin hükümlerinin uygulanmasına ilişkin diğer esaslar yönetmelikte düzenlenir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla 9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011

tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri

Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu

dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin

hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri

sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu

hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak

anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için

elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,

iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak

kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların

çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak

nitelikte bulunan kurallardır.

3. Bakılmakta olan davanın konusu Aile Hekimliği Sözleşme

ve Ödeme Yönetmeliği’nin “Disiplin İşlemleri ve Görevden Uzaklaştırma”

başlıklı 10. maddesinin iptali talebidir. Anılan maddede sözleşmeli aile

hekimleri ve aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında

5258 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemeler dışında 14/7/1965 tarihli ve 657

sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ilgili maddelerine göre işlem yapılacağı

belirtilerek brüt maaş üzerinden uygulanacak aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin

durdurulması cezalarının oranlarına yer verilmiştir. Maddede ayrıca disiplin

cezasının sonucu olarak devlet memurluğundan çıkarma cezası verildiğinde aile

hekimi veya aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin vali tarafından

feshedileceği hükme bağlanmış; sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı

çalışanlarının disiplin amirine, maddede hüküm bulunmayan hâller ile disiplin

kurulları ve disiplin soruşturmalarında uygulanacak diğer mevzuata ve görevden

uzaklaştırmaya ilişkin hükümlere yer verilmiştir.

4. 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesinin itiraz konusu on dördüncü fıkrasında Sağlık Bakanlığınca (Bakanlık) belirlenen performans hedeflerine ulaşılamamasının sonucu olarak sözleşmenin yenilenmemesi düzenlenmiş, performans hedeflerine ulaşılamaması sonucunu doğuran hâller ise örnekleme suretiyle belirlenmiştir.

5. Bakılmakta olan davanın konusunun ise anılan Yönetmelik’in disiplin işlemleri ve görevden uzaklaştırma ile ilgili hususları düzenleyen 10. maddesinin iptali talebine ilişkin olduğu gözetildiğinde itiraz konusu on dördüncü fıkranın bakılmakta olan davada uygulanacak kural niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla söz konusu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

6. Açıklanan nedenle 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen;

A. On üçüncü fıkranın

birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin esasının incelenmesine,

B. On dördüncü fıkranın itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin

bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Derya ATAKUL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

8. 5258 sayılı Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’un amaç ve kapsamının Bakanlığın belirleyeceği illerde birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiştir.

9. Anılan Kanun’un 2. maddesinde aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Bakanlığın öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip; aile sağlığı çalışanı ise aile hekimi ile birlikte hizmet veren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanı olarak tanımlanmıştır.

10. Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelinin kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye ya da aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya Bakanlığın yetkili olduğu belirtilmiştir.

11. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise ihtiyaç duyulması hâlinde, Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili ve söz konusu Kanun’un 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının da Bakanlığın önerisi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarak çalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır.

12. Maddenin üçüncü fıkrasında da sözleşmeli olarak

çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının kurumlarında aylıksız veya

ücretsiz izinli sayılacağı ve bunların kadroları ile ilişkilerinin devam

edeceği, bu kapsamda söz konusu personelin, sözleşmeli statüde geçen

sürelerinin kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde

değerlendirilerek her yıl işlem yapılacağı ve bunların talepleri hâlinde eski

görevlerine atanacakları hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada ayrıca sözleşmeli

personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı

statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenlerin

eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanacakları ve bu madde

kapsamındaki çalışmalarının hizmet sürelerinde dikkate alınacağı belirtilmiştir.

13. Bu itibarla aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının istihdamında üç farklı istihdam usulünün öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Buna göre Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine sözleşmeli olarak veya bu nitelikteki Bakanlık personelinin aile hekimliği uygulamaları için görevlendirilmeleri suretiyle istihdam edilmeleri ya da ihtiyaç duyulması hâlinde Bakanlığın önerisi ve Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak 657 sayılı Kanun’da aranan niteliklere sahip kamu görevlisi olmayan kişilerin sözleşmeli olarak çalıştırılmaları mümkündür.

14. Ayrıca 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci ve onuncu fıkralarına göre Bakanlığa aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlar ve vakıf üniversiteleriyle sözleşme yapma imkânı tanınarak aile hekimliği hizmetlerinin kurumsal sözleşme yöntemiyle sunulması mümkün kılınmış, sekizinci fıkrasında bu hizmetlerinin karşılığı olarak aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlara yapılacak ödemeyle ilgili usul ve esaslara yer verilmiştir.

15. Anılan maddenin on üçüncü fıkrasının itiraz konusu

birinci cümlesinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile

aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında söz konusu

Kanun ile ilgili düzenlemeler dışında 657 sayılı Kanun’un ilgili maddelerine

göre işlem yapılacağı öngörülmüştür. Anılan fıkranın itiraz konusu ikinci

cümlesinde de aylıktan kesme cezasının kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasında

kesinti yapılması, kamu görevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlar

için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının brüt ücretin 1/6-1/4 arasında

kesinti yapılması şeklinde uygulanacağı belirtilmiştir. Fıkranın itiraz konusu

üçüncü cümlesinde ise devlet memurluğundan çıkarma cezasının sözleşmenin

feshini gerektireceği hüküm altına alınmıştır.

16. İtiraz konusu kurallara göre kamu kurum veya

kuruluşları personeli iken kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılmak

suretiyle sözleşme akdedilen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları ile

kamu görevlisi olmayanlardan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak

sözleşme akdedilenler hakkında disiplin cezaları bakımından 5258 sayılı Kanun

ile 657 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri uygulanacaktır. Dolayısıyla kuralların

aile hekimliği uygulamaları için görevlendirilen Bakanlık personeli ile aile

hekimliği hizmetlerinin Bakanlık ile kurumsal sözleşme yapan aile hekimliği

dalında uzmanlık eğitimi veren devlet ve vakıf üniversiteleri tarafından

sunulması hâlinde tıpta uzmanlık mevzuatına göre bu kurumlarda eğitici olarak

görev yapan profesör, doçent, doktor öğretim üyesi, eğitim görevlisi ve

başasistanlar ile uzmanlık eğitimi alan asistanlar hakkında uygulanması söz

konusu değildir.

B. İtirazın Gerekçesi

17. Başvuru kararında özetle; 5258 sayılı Kanun

kapsamında aile hekimliği çalışanlarının 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların

sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın

sözleşmeli olarak çalıştırılması öngörülürken itiraz konusu kurallarla disiplin

hükümleri yönünden anılan Kanun’a tabi kılındıkları ancak bu kişilerin

yaptıkları işin niteliği ve çalışma koşulları bakımından memurlardan farklı bir

durumda oldukları, bu kişiler hakkında memurların tabi olduğu disiplin

hükümlerinin uygulanmasının hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca aile hekimliği

uzmanlık eğitimi veren kurumlardaki araştırma görevlisi ve asistanların da aile

hekimliği hizmeti verebildikleri, dolayısıyla kurallarla bu kişilerin de

disiplin hükümleri bakımından söz konusu Kanun’a tabi kılınmalarının Anayasa’da

bu kişiler için öngörülen güvencelerle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların

Anayasa’nın 2., 27. ve 130. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

18. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kurallar, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.

19. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” denilmektedir.

20. Anılan maddede geçen diğer kamu görevlileri, memurlar

ve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde,

kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,

21/2/2008). Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında da belirtildiği üzere aile

hekimliği hizmetleri, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü

olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olup idari

hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere

çalıştırılanların da Anayasa’nın 128. maddesinde ifade edilen diğer kamu

görevlisi kapsamında oldukları açıktır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,

21/2/2008; E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; E.2015/17, K.2015/20, 5/3/2015;

E.2014/82, K.2014/143, 11/9/2014).

21. Anayasa’nın söz konusu maddesinin ikinci fıkrasında memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemleri anılan fıkrada yer alan diğer özlük işleri kapsamındadır. Buna göre sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının disiplin işlemlerine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi gerekir.

22. İtiraz konusu kurallarda sözleşmeli aile hekimleri ve

sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak

disiplin cezalarında 5258 ve 657 sayılı Kanunlar’ın ilgili maddelerine göre

işlem yapılacağı belirtilmiş, aylıktan kesme cezası ile kamu görevlisi statüsünden

gelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının

verilmesi hâlinde brüt ücret üzerinden yapılacak kesintinin oranları

belirlenmiş, sözleşmenin feshi, devlet memurluğundan çıkarma cezasının sonucu

olarak öngörülmüştür. Buna göre disiplin cezaları ile disiplin cezasını

gerektiren fiillere ilişkin sair hususlarda 5258 sayılı Kanun’un yanı sıra 657

sayılı Kanun’un ilgili hükümlerinin esas alınacağı anlaşılmaktadır.

23. Kamu görevlisi

statüsünde olan sözleşmeli aile hekimleri ve

sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının disiplin işlemlerine

ilişkin usul ve esasları belirleme konusundaki takdir yetkisi kanun koyucuya

aittir. Bu kişiler hakkında 5258 sayılı Kanun’la memurlar ile diğer kamu

görevlilerinin görev ve sorumluluklarına, haklarına ve disiplin cezalarına

ilişkin temel kuralları belirleyen 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulması

kuralların belirsiz olduğu veya keyfîliğe karşı gerekli kanuni güvenceleri

taşımadığı anlamına gelmemektedir. Bu bağlamda kurallarla sözleşmeli aile

hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında

uygulanacak disiplin cezaları ile bu cezalara ve fiillere yönelik kanunlarda

genel çerçevenin çizildiği sonucuna ulaşılmıştır.

24. Kaldı ki 657 sayılı Kanun’un kamu personel rejimini düzenleyen temel kanun niteliği taşıması nedeniyle diğer kamu görevlilerine ilişkin özel kanunlarda hüküm bulunmayan hususlarda 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulmak suretiyle anılan Kanun hükümlerinin uygulanabileceği de tabiidir. Ancak bu tür düzenlemeler yapılırken düzenlemeye konu kamu görevlileri hakkında Anayasa ile ortaya konulan ilke ve ayrımların kanun koyucu tarafından dikkate alınması gerekmektedir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 26). Kanun koyucu takdir yetkisi içindeki bu tür düzenlemeleri yaparken Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır.

25. Öte yandan Anayasa’nın 129. maddesinin ikinci

fıkrasında memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki

meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı

tanınmadıkça disiplin cezası verilemeyeceği hüküm altına alınarak ilgilinin

savunma hakkı güvence altına alınmıştır. Anılan maddenin üçüncü fıkrasıyla da

memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında verilen disiplin cezalarının yargı

denetimi dışında tutulması önlenmiştir. Dolayısıyla disiplin cezası ile

disiplin cezasına esas fiillerin somut olayın özelliğine göre kanuna dayalı

olarak idare tarafından belirlenmesi mümkün ise de idarenin disiplin cezası ile

bu cezayı gerektiren fiilin somut olayın koşullarına uygun olup olmadığı

hususunun yargı denetimine tabi olduğu açıktır.

26. Diğer yandan 657 sayılı Kanun’da düzenlenen disiplin cezaları ve bu cezalara karşılık gelen fiiller de gözetildiğinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında anılan Kanun’un ilgili hükümlerinin uygulanmasında ölçüsüz bir yön bulunmadığı gibi aylıktan kesme cezası ile kamu görevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının alınması hâlinde uygulanacak ceza için belirlenen kesinti miktarlarının orantısız olduğu da söylenemez.

27. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nın 2. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Kuralların Anayasa’nın 27. ve 130. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI