Danıştay 10. Daire E.2018/4744 K.2021/5077

Davanın konusu

4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca verilecek idari para cezalarında, ceza verme görevi ve yetkisinin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölge Müdürlüklerine ait olduğu ve bu yetkinin kullanılmasının iş müfettişleri veya Sosyal Güvenlik Kurumu müfettişleri tarafından denetim yapılmasını gerektirmediği yolunda tesis edilen ve 22 Bölge Müdürlüğüne bildirilen … tarihli, … sayılı işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davacı Dernek tarafından, dava konusu Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının … tarihli, …sayılı Makam Olur'lu düzenlemesinin kanun ve yönetmelik gibi üst normlara aykırılığının yanında amaç, yetki, ve sebep unsurları bakımından da sakat olduğu ve işlemin tesisinde kamu yararının bulunmadığı, bu nedenlerle anılan düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

4817 sayılı Kanunda öngörülen denetim yetkisinin salt iş müfettişleri veya Sosyal Güvenlik Kurumu müfettişlerine ait olmadığı, genel bütçeye dahil idareler ile katma bütçeli idarelerin teftiş elemanlarının da kendi mevzuatları çerçevesinde inceleme yetkisi olduğu ve yapılan bu denetimler sonucu düzenlenecek tutanaklara istinaden idari yaptırım uygulanabileceği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca verilecek idari para cezalarında ceza verme görevi ve yetkisinin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölge Müdürlüklerine ait olduğu ve bu yetkinin kullanılmasının İş Müfettişleri veya Sosyal Güvenlik Kurumu Müfettişleri tarafından denetim yapılmasını gerektirmediği yolunda tesis edilen … günlü, … sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

25.2.2001 tarih ve 27857 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 6111 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişik Yapılması Hakkında Kanunun 75.maddesi ile 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun 20.maddesi değiştirilmiş ve ikinci fıkrasında, genel ve özel bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanları ile kolluk kuvvetlerinin kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim,

inceleme ve kontrol sırasında yabancı çalıştıran işverenler ile yabancıların bu Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirmediklerini tespit etmeleri halinde, durumun Bakanlığa bildirileceği, üçüncü fıkrasında ise birinci fıkraya göre yapılan denetimler ve ikinci fıkraya göre yapılan bildirimler üzerine Bakanlık bölge müdürünce, gönderilen tutanaklara ve denetim raporlarına göre bu Kanunda yer alan idari yaptırımların uygulanacağı öngörülmüştür.

4817 sayılı Yasanın 20.maddesindeki değişiklikten sonra Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü tarafından çıkartılan "Bölge müdürlüklerinin görevleri hakkında" konulu 2011/ 3 sayılı Genelgenin 9.maddesinde madde hükmüne paralel düzenleme yapılmıştır. Bu durumda, davayı İş Müfettişleri Derneğinin açtığı dikkate alındığında, davanın konusu kalmamıştır. Açıklanan nedenlerle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin 26/02/2015 tarih ve E:2010/470, K:2015/782 sayılı kararının bozulmasına dair Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/12/2017 tarih ve E:2015/2603, K:2017/4306 sayılı kararına uyularak gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava; 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca verilecek idari para cezalarında, ceza verme görevi ve yetkisinin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölge Müdürlüklerine ait olduğu ve bu yetkinin kullanılmasının iş müfettişleri veya Sosyal Güvenlik Kurumu müfettişleri tarafından denetim yapılmasını gerektirmediği yolunda tesis edilen ve 22 Bölge Müdürlüğüne bildirilen … tarihli, …sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Dairemizin 26/02/2015 tarih ve E:2010/470, K:2015/782 sayılı kararıyla.

4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun kapsamında, Türkiye'de çalışacak yabancıların her türlü çalışma izinlerinin verilmesi, sınırlandırılması, iptali, çalışma izninden muaf tutulacak yabancılar ile bildirim yükümlülüklerinin nasıl yerine getirileceğine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla Kanunun 20. maddesine dayalı olarak çıkarılan Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 58. maddesinde, dayanağı yasal düzenlemeye paralel bir biçimde, Kanun ve Yönetmelikte yabancılara ve yabancıları çalıştıran işverenlere atfedilmiş yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediğinin,

Bakanlık iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından, yürürlükteki İş Kanununun "Çalışma Hayatının Denetimi ve Teftişi" başlıklı bölümünde yer alan hükümlerine göre denetleneceği; genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanlarının, kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim ve incelemeler sırasında, yabancı çalıştıran işverenlerle yabancıların Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini de denetleyecekleri ve denetim sonuçlarının ayrıca Bakanlığa bildirileceği düzenlemelerine yer verildiği;

bir kabahatten dolayı idari yaptırım uygulanabilmesi için o kabahatin, mevcut yasal düzenlemelere ne şekilde aykırılık oluşturduğu ve bu aykırılığın ağırlığının ortaya konulması, başka bir ifadeyle kabahat oluşturduğu ileri sürülen fiilerin bütün yönleriyle açıklığa kavuşturulması gerektiği; dava konusu işlemle, 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca idari para cezası verilebilmesi için mutlak surette denetim ile görevlendirilen iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından öncelikle denetim yaptırılması zorunluluğunun bulunmadığının belirtildiği;

bu haliyle güvenlik kuvvetlerince düzenlenen tutanağa istinaden 4817 sayılı Kanun uyarınca idari para cezası verilmesine olanak sağlandığı; bu durumda, dava konusu işlemle, 4817 sayılı Kanun'u aşar nitelikte ve Kabahatler Kanunu'nda öngörülen usule aykırı düzenleme yapıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Anılan karara karşı davalı idare tarafından temyiz isteminde bulunulması üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/12/2017 tarih ve E:2015/2603, K:2017/4306 sayılı kararıyla; uyuşmazlıkta incelenmesi gerekenin denetim elemanlarınca yapılan bildirimler esas alınarak Bölge Müdürlüklerince işlem tesis edilip edilemeyeceği olduğu,

kamu idarelerinin denetim elemanlarının, kendi mevzuatı gereğince işyerlerinde yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler sırasında, Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun kapsamındaki aykırılıkları Bakanlığa bildirecekleri, bu bildirimler üzerine bildirimin yeterli görülmesi halinde bu bildirime dayalı olarak işlem tesisinin de mümkün olduğu, nitekim, ayrıca soruşturma ve denetimi gerektirmeyecek kadar açık şekildeki Kanun hükümlerinin ihlali halinde, bu tutanaklarla idari yaptırım uygulanabileceği gibi bildirimin yeterli görülmemesi halinde iş müfettişleri tarafından denetleme yapılmasının önünde de bir engel bulunmadığı,

bu itibarla 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca, idari para cezası verilebilmesi için mutlak surette denetim ile görevlendirilen iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından öncelikle denetim yaptırılması zorunluluğunun bulunmadığı yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle Dairemiz kararı bozulmuştur.

2577 sayılı Kanunun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği. 2575 sayılı Kanun'un 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca Danıştay idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği kurala bağlanmış.

2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında da, idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği öngörülürken, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu belirtilmek suretiyle, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.

Bu sebeple bozma gerekçeleri esas alınarak uyuşmazlık hakkında yeniden bir karar verilmesi zorunlu bulunmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan 20. maddesinde, "Bu Kanun kapsamına giren yabancıların ve işverenlerin bu Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmedikleri Bakanlık iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından denetlenir.

Genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanları kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim ve incelemeler sırasında, yabancı çalıştıran işverenlerle yabancıların bu Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini de denetler. Denetim sonuçları ayrıca Bakanlığa bildirilir." hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un 22. maddesinde de, her türlü çalışma izninin verilmesi, sınırlandırılması, iptali, çalışma izninden muaf tutulacak yabancılar ile bildirim yükümlülüklerinin nasıl yerine getirileceğine ilişkin usul ve esasların bu Kanuna göre çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.

4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun kapsamında, Türkiye'de çalışacak yabancıların her türlü çalışma izinlerinin verilmesi, sınırlandırılması, iptali, çalışma izninden muaf tutulacak yabancılar ile bildirim yükümlülüklerinin nasıl yerine getirileceğine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla anılan yasal düzenlemeye dayalı olarak çıkarılan Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 58. maddesinde, dayanağı yasal düzenlemeye paralel bir biçimde, Kanun ve Yönetmelikte yabancılara ve yabancıları çalıştıran işverenlere atfedilmiş yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediğinin,

Bakanlık iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından yürürlükteki İş Kanunu'nun "Çalışma Hayatının Denetimi ve Teftişi" başlıklı bölümünde yer alan hükümlerine göre denetleneceği; genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanlarının, kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim ve incelemeler sırasında, yabancı çalıştıran işverenlerle yabancıların Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini de denetleyecekleri ve denetim sonuçlarının ayrıca Bakanlığa bildirileceği kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu işlemle, 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca, idari para cezası verilebilmesi için mutlak surette denetim ile görevlendirilen iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından öncelikle denetim yaptırılması zorunluluğunun bulunmadığının belirtildiği görülmektedir.

4817 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 2. fıkrasındaki düzenleme uyarınca genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanlarının kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim ve incelemeler sırasında, yabancı çalıştıran işverenlerle yabancıların bu Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini denetleme görev ve yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçe sistemi ve türleri yeniden belirlenerek genel ve katma bütçe türleri mevzuatımızdan kaldırılmış olmakla birlikte 4817 sayılı Kanun'da ifade edilen genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin teftiş ve denetim elemanı kavramının, kendi mevzuatına göre denetim yapabilen kamu görevlilerini kapsadığı sonucuna ulaşılmaktadır.

Bu kapsamda, kendisine 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerince genel güvenlik ve asayiş yönünden denetleme yetkisi verilen bir polis memurunun, bu yetkisini kullanırken, yabancı çalıştıran işverenlerle yabancıların bu Kanundan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini denetlemek ve Bakanlığa bildirmek zorunda olduğu açıktır.

Burada incelenmesi gereken denetim elemanlarınca yapılan bildirimler esas alınarak Bölge Müdürlüklerince işlem tesis edilip edilemeyeceğidir. Kamu idarelerinin denetim elemanlarının, kendi mevzuatı gereğince işyerlerinde yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler sırasında, Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun kapsamındaki aykırılıkları Bakanlığa bildirecekleri, bu bildirimler üzerine bildirimin yeterli görülmesi halinde bu bildirime dayalı olarak işlem tesisinin de mümkün olduğu sonucuna varılmaktadır.

Nitekim, ayrıca soruşturma ve denetimi gerektirmeyecek kadar açık şekildeki Kanun hükümlerinin ihlali halinde, bu tutanaklarla idari yaptırım uygulanabileceği gibi bildirimin yeterli görülmemesi halinde iş müfettişleri tarafından denetleme yapılmasının önünde de bir engel bulunmamaktadır.

Öte yandan, uygulamada izinsiz çalışan yabancıların tespitinin çoğu zaman zorluğu ve hatta sınırdışı edilme gibi nedenlerle imkansızlığı nedeniyle iş müfettişleri denetiminin kolluk kuvvetlerince düzenlenen tutanaklarla sınırlı kaldığı hususu dikkate alındığında, 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun uyarınca, idari para cezası verilebilmesi için mutlak surette denetim ile görevlendirilen iş müfettişleri ve Sosyal Sigortalar Kurumu sigorta müfettişleri tarafından öncelikle denetim yaptırılması zorunluluğunun bulunmadığı yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.