Danıştay 10. Daire E.2019/7109 K.2021/5925

Davanın_ konusu

Davacıya 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 102. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca idari para cezası verilmesine ilişkin işlemler ve bu işlemlere yapılan itirazların reddine ilişkin Komisyon kararları ile 14/04/2012 tarih ve 28264 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ"in iptali istemiyle açılmıştır.

DAVACININ_İDDİALARI : Dava konusu idari para cezalarının Tebliğ’in ''Bilgilerin gönderilme süresi" başlıklı 7. maddesine aykırılıktan dolayı verildiği, Tebliğ’in dayanağının 5510 sayılı Kanun’un 100. maddesi olduğu, Kanun’un ''Bilgi ve belge isteme hakkı, bilgi ve belgelerin Kuruma verilme usulü" başlıklı 100. maddesinin son fıkrasında, "Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmünün yer aldığı, Yönetmelikle düzenlenebilecek bir konunun Tebliğ ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu,

5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinin 2. alt bendinde, bilgilerin ''Kuruma hiç gönderilmemesi halinde sigortalı başına aylık brüt asgari ücretin beşte biri, geç gönderilmesi halinde ise aylık brüt asgari ücretin onda biri tutarında idari para cezası uygulanır.

Ancak idari para cezası ilgili yılın aralık ayında geçerli olan brüt asgari ücretin 24 katını geçemez." hükmünün bulunduğu, buna göre uygulanabilecek en yüksek ceza 39.528,00 TL olmasına rağmen, 114.817,05 TL idari para cezası uygulandığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Usule ilişkin olarak, uyuşmazlığın görüm ve çözümünün idare mahkemelerine ait olması nedeniyle görev yönünden, ayrıca 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca idari para cezalarına karşı 30 gün içinde dava açılması gerektiğinden süre aşımı yönünden davanın reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak,

Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği’nin 100. maddesinin 2. fıkrasında, ''Kurum bu maddede belirtilen aylık prim ve hizmet belgesini ve aylık fiili hizmet süresi zammı prim belgesini diğer kamu idarelerine verilen ve çalışanlara ait bilgileri ihtiva eden belgelerle birleştirmeye, kamu idarelerinin internet veya elektronik bilgi işlem ortamından almaya ve işverenleri bu yönde yükümlü kılmaya yetkilidir.’’ hükmünün bulunduğu.

3. fıkrasında ise, bu bilgi ve belgelerin hangi sürelerde verileceğinin Kurumca çıkarılacak tebliğle belirleneceğinin belirtildiği, kamu kurum ve kuruluşlarının HİTAP (hizmet takip programı) veri aktarımı işlemlerinin 7 kez uzatıldığı, buna rağmen davalı tarafından bilgi girişinin yapılmadığı, bu nedenle Kanun'un 100. maddesi ve Yönetmeliğin 102. maddesine uygun olarak hazırlanan Tebliğ’in 7. ve 10. maddelerine göre uygulanan idari para cezası işlemlerinin mevzuata uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemenin ve bu düzenlemeye dayanılarak davacı hakkında tesis edilen işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemler ile ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ''in iptali istemiyle açılmıştır.

Dava konusu Tebliğin 2. maddesi ile, bu Tebliğin, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 100. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 100. maddesinin son fıkrasında ise; bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

12/05/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 29/5/2016 tarih ve 29726 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklik öncesi "Aylık prim ve hizmet belgesinin düzenlenmesi, verilmesi ve saklanması" başlıklı 102. maddesinin birinci fıkrasında; Kanunun 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayılanların aylık prim ve hizmet belgesi, yıllık fiilî hizmet süresi zammı prim belgesi ile yıllık itibari hizmet süresi prim belgesini, Sosyal Güvenlik Kurumunca çıkarılacak tebliğde belirtilen süre içinde Kuruma vermekle yükümlü oldukları düzenlenmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu Tebliğin 2. maddesi uyarınca dayanağının, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 100. maddesi olduğu, 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesinin son fıkrasında ise; bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin kurala bağlandığı, buna rağmen dava konusu işlemlere dayanak alınan düzenlemelerin Tebliğ ile çıkarıldığı, dava konusu Tebliğin 7. maddesinde hizmet bilgilerinin davalı kuruma iletileceği süreler ve 10. maddesinde de yaptırımların düzenlendiği, söz konusu düzenlemelere aykırılık sebebiyle davacıya dava konusu idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlerin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Her ne kadar dava konusu Tebliğin dayanağının 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesi olduğu, söz konusu maddede de, bu maddeye ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş olsa da, bu maddeye istinaden Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin çıkarıldığını, söz konusu Yönetmeliğin 102. maddesinin ilk fıkrasında; hizmet bilgilerine ilişkin belgelerin Sosyal Güvenlik Kurumunca çıkarılacak tebliğde belirtilen süre içinde Kuruma verileceği belirtilerek, süreye dair esasların çıkarılacak tebliğle düzenleneceğinin açıkça belirtildiği,

bu bakımdan dava konusu Tebliğin düzenlenmesinde ve bu Tebliğ uyarınca tesis edilen işlemlerde hukuka aykırılık bulnmadığı ileri sürülmekte ise de. 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesinde, bu maddenin uygulanmasıyla ilgili usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği açıkça belirtildiğinden, bu konuda yönetmelik yerine tebliğle yapılan dava konusu düzenlemede ve bu Tebliğ uyarınca tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu düzenlemenin ve bu düzenlemeye dayanılarak davacı hakkında tesis edilen işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemler ve bu işlemlere yapılan itirazların reddine ilişkin Komisyon kararları ile 14/04/2012 tarih ve 28264 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ"in iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine göre Danıştay, ''Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere'' karşı açılacak iptal davalarını ilk derece mahkemesi olarak karara bağlamaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun ''Dava açma süresi'' başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrası, ''İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.'' hükmünü haizdir.

İptali istenilen ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ"in yurt çapında uygulanan bir düzenleyici işlem olduğu, bu düzenleme ile birlikte düzenlemeye istinaden davacı hakkında uygulanan idari para cezaları ve Komisyon kararlarına karşı açılan davanın, 2575 sayılı Kanun'un 24. maddesi uyarınca Danıştay'ın görevinde bulunduğu ve uygulama işlemi niteliğindeki 24/10/2016 tarihli Komisyon kararları üzerine 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 4. fıkrası uyarınca 21/12/2016 tarihinde açılan davanın süresinde olduğu dikkate alındığında, davalı idarenin usûle ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun "Sigortalı sayılanlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, ''Bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları uygulaması bakımından;

a) Hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanlar,

b) Köy ve mahalle muhtarları ile hizmet akdine bağlı olmaksızın kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan ise;

1) Ticarî kazanç veya serbest meslek kazancı nedeniyle gerçek veya basit usûlde gelir vergisi mükellefi olanlar,

2) Gelir vergisinden muaf olup, esnaf ve sanatkâr siciline kayıtlı olanlar,

3) Anonim şirketlerin yönetim kurulu üyesi olan ortakları, sermayesi paylara bölünmüş komandit şirketlerin komandite ortakları, diğer şirket ve donatma iştiraklerinin ise tüm ortakları,

4) Tarımsal faaliyette bulunanlar,

c) Kamu idarelerinde;

1) Bu maddenin birinci fıkrasının (a) bendine tabi olmayanlardan, kadro ve pozisyonlarda sürekli olarak çalışıp ilgili kanunlarında (a) bendi kapsamına girenler gibi sigortalı olması öngörülmemiş olanlar,

2) Bu maddenin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerine tabi olmayanlardan, sözleşmeli olarak çalışıp ilgili kanunlarında (a) bendi kapsamına girenler gibi sigortalı olması öngörülmemiş olanlar ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 86 ncı maddesi uyarınca açıktan vekil atananlar, sigortalı sayılırlar.'' hükümleri; son fıkrasında, ''Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmelikle düzenlenir.'' hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun'un "Bilgi ve belge isteme hakkı, bilgi ve belgelerin Kuruma verilme usûlü’’ başlıklı 100. maddesinin son fıkrasında ise, ''Bu maddenin uygulanması ile ilgili usûl ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.'' kuralı bulunmaktadır.

12/05/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin ''Aylık prim ve hizmet belgesinin düzenlenmesi, verilmesi ve saklanması'' başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasında, '' İşverenler.....

Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayılanların,'' .... c) Prim ödeme gün sayılarını, ç) Sigorta primine esas kazanç veya emeklilik keseneğine esas aylık tutarlarını taşıyan ve çalıştırılan sigortalının durumuna uygun olan örneği Ek-9, Ek-9/A ve Ek-9/A1’de bulunan aylık prim ve hizmet belgesini Kurumca çıkarılacak tebliğde belirtilen süre içinde ... Kuruma vermekle yükümlüdür." düzenlemesi yer almakta iken.

29/05/2016 tarih ve 29726 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinin (a) bendi ile, Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 102. maddesinin birinci fıkrasında yer alan ''Kurumca çıkarılacak tebliğde belirtilecek süre içinde'' ibaresi, ''bu maddenin üçüncü ve on sekizinci fıkrasında belirtilen süre içinde e-sigorta kanalıyla'' şeklinde değiştirildikten sonra, 102. maddenin üçüncü ve onsekizinci fıkralarında ilgili bilgi ve belgelerin Kuruma verileceği usûl ve süreler belirlenmiştir.

14/04/2012 tarih ve 28264 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ''5510 Sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ''in "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, Tebliğ'in amacının, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayılanların hizmet bilgilerinin ve bu bilgilerde oluşacak değişikliklerin güncel olarak Sosyal Güvenlik Kurumunca hazırlanan web tabanlı programa internet üzerinden aktarılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; ''Dayanak'' başlıklı 2. maddesinde ise, Tebliğ'in, 5510 sayılı Kanunun 100. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu işlemlerin tesis edildikleri tarih itibariyle yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.

Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin, ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu Tebliğin dayanağının 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 100. maddesi olduğu, 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesinin son fıkrasında ise, bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin kurala bağlandığı, buna rağmen dava konusu işlemlere dayanak alınan düzenlemelerin tebliğ ile yapıldığı, dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinde hizmet bilgilerinin davalı kuruma iletileceği süreler ve 10. maddesinde de yaptırımların düzenlendiği, söz konusu düzenlemelere aykırılık sebebiyle davacıya dava konusu idari para cezası verilmesine ve bu cezalara yapılan itirazların reddine ilişkin işlemlerin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Buna göre, dayanağı Kanunda öngörülen yönetmelikle düzenleme yapma kuralına aykırı olarak çıkarılan dava konusu Tebliğde ve bu Tebliğe dayanılarak tesis edilen dava konusu uygulama işlemlerinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Her ne kadar davalı idare tarafından; dava konusu Tebliğin dayanağının 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesi olduğu, söz konusu maddede yer alan "maddeye ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği" yolundaki hükme istinaden Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin çıkarıldığı, söz konusu Yönetmeliğin 102. maddesinin ilk fıkrasında, hizmet bilgilerine ilişkin belgelerin Sosyal Güvenlik Kurumunca çıkarılacak tebliğde belirtilen süre içinde Kuruma verileceği belirtilerek, süreye dair esasların çıkarılacak tebliğle düzenleneceğinin açıkça belirtildiği,

bu bakımdan dava konusu Tebliğin düzenlenmesinde ve bu Tebliğ uyarınca tesis edilen işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmekte ise de. 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesinde, bu maddenin uygulanmasıyla ilgili usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak "yönetmelikle" düzenleneceğinin açıkça belirtilmesi karşısında, söz konusu iddiaya itibar edilmemiştir.

Öte yandan, Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinde, 29/05/2016 tarih ve 29726 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle yapılan değişiklikle, dava konusu Tebliğin dayanağı olan 5510 sayılı Kanun'un 100. maddesindeki "yönetmelikle" düzenleme kuralı yerine getirilmiş ise de; idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi gereği dava konusu Tebliğin yürürlüğünden sonra yapılan söz konusu değişikliğin, daha önce yürürlüğe konulmuş olan dava konusu Tebliği ve bu Tebliğe istinaden tesis edilen uygulama işlemlerini hukuka uygun hale getirmeyeceği sonucuna varılmıştır.

(X) KARŞI OY

Dava, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemler ve bu işlemlere yapılan itirazların reddine ilişkin Komisyon kararları ile 14/04/2012 tarih ve 28264 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ"in iptali istemiyle açılmıştır.

Dosyanın incelenmesinden, 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayılanların hizmet bilgilerinin elektronik ortama aktarılmasına ilişkin usûl ve esasların ilk önce dava konusu Tebliğ ile düzenlendiği,

29/05/2016 tarih ve 29726 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinin (a) bendi ile Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 102 inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan ''Kurumca çıkarılacak tebliğde belirtilecek süre içinde'' ibaresinin ''bu maddenin üçüncü ve on sekizinci fıkrasında belirtilen süre içinde e-sigorta kanalıyla'' şeklinde değiştirilerek, aylık hizmet ve prim belgelerinin Kuruma verilme usûlünün yönetmelikle e-sigorta olarak düzenlendiği,

dolayısıyla Sosyal Sigorta işlemleri Yönetmeliği içerisinde yapılan bu değişiklik ile 5510 sayılı Kanunun "Bilgi ve belge isteme hakkı, bilgi ve belgelerin Kuruma verilme usûlü’’ başlıklı 100. maddesinin son fıkrasında belirtilen ''Bu maddenin uygulanması ile ilgili usûl ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.'' kuralının gereğinin yerine getirildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu Tebliğ ile bu Tebliğ'e istinaden tesis edilen uygulama işlemlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu 14/04/2012 tarih ve 28264 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ''5510 sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Sigortalı Sayılanların Hizmet Bilgilerinin Elektronik Ortama Aktarılması Hakkında Tebliğ'' ile bu Tebliğ'e istinaden davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlerin ve bu işlemlere yapılan itirazların reddine ilişkin Komisyon kararlarının iptali yolundaki Daire kararına katılmıyoruz.