Danıştay 10. Daire E.2020/3287 K.2022/4057

a) “I. 3A Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (İleri Düzey Hastaneler)” başlıklı kısmının 7.1 numaralı maddesine, b) “II. 3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (Üçüncü Basamak Kamu, Özel ve Eğitim Hastaneleri)” başlıklı kısmının 6.1 numaralı maddesine, “Romatoloji” uzmanlık dalının da eklenmesi talebiyle 28/01/2020 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Romatizmal hastalıkların niteliği gereği romatoloji uzmanlarının üçüncü basamak hastanelerde yer alması gerektiği, romatoloji bilim dalı ile Genelge'de yer verilen diğer iç hastalıkları bilim dalları arasında muayene, hasta ve hekim sayıları açısından farklılık bulunmadığı, Genelge'nin mevcut halinin tedavi sürecinde aksama ve yetersizliğe neden olabileceği iddia edilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davacı derneğin 2019/10 sayılı Genelge bakımından aynı yönde yaptığı başvurunun, ülke genelinde mevcut yan dal uzman hekim sayısı ve iş yükü dikkate alındığında romatoloji yan dal uzmanlık alanına ihtiyaç duyulmaması sebebiyle reddedildiği, 2019/18 sayılı dava konusu Genelge'de de aynen mevcut olan düzenlemede eksik ya da hukuka aykırı bir yön bulunmadığı, davacı tarafın isteminin yerindelik denetimi kapsamına girdiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 11/11/2019 tarih ve 2019/18 sayılı "Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması" konulu Genelgenin; Ek-1 kısmının a) ''I. 3A Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (İleri Düzey Hastaneler) '' başlığındaki 7.1 maddesine, b) ''II. 3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (Üçüncü Basamak Kamu, Özel ve Eğitim Hastaneleri) başlığındaki 6.1 maddesine, ''Romatoloji'' bilim dalının da eklenmesi'' yönündeki başvurusunun davalı İdarece zımnen reddedilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun, "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinde, Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar arasında; a) bendinde. "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.", "c) bendinde.

"Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır.

Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir.", e) bendinde. "Tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır.", i) bendinde.

"Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır.

Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler.(...)" hükmü yer almış, aynı Yasanın, "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin c) bendinde.

Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü getirilmiştir.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin, "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 355. maddesinde; " (1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek,

h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek," olarak belirlenmiş, "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde ise, "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer verilmiştir.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Hizmet basamakları ve sevk zinciri " başlıklı 70. maddesinde. "Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır.

Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır.

Kurumca sağlık hizmetlerinin sağlanabilmesi için, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler sevk zinciri kurallarına uygun hareket etmek zorundadır.

60 ıncı maddenin birinci fıkrasının (c) bendinin (1) ve (3) numaralı alt bentlerinde sayılanlar ile aynı maddenin onikinci, onüçüncü ve ondördüncü fıkraları kapsamında genel sağlık sigortalısı sayılanların, Kurumla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir." hükmü getirilmiştir.

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler. Hukuk düzenini sağlayan normlar hiyerarşisine göre Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler dayanağını, kendinden bir önceki hukuk normundan almaktadır.

Yasayla tanınan düzenleme yapma yetkisine istinaden kamu kurum ve kuruluşlarınca hazırlanarak yürürlüğe konulan tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; normlar hiyerarşisine uygun olarak, bir yönetmeliğin veya üst hukuk normunun uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla dayanağı mevzuatta belirtilen usul ve yöntemleri açıklayan ve bunun dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Kamuyu ilgilendiren bir düzenlemenin ilanı ile kamunun bilgisine dahil olacağından, kanun koyucu tarafından kamuyu ilgilendiren düzenlemelerin ve bu düzenlemelerin yönetmelikle yapılacağının kabulü ile Resmî Gazete'de yayımlanması zorunluluğu getirilmiştir.

İhtilafa konu Genelgede. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesinde yer alan “Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır.” hükmü uyarınca Bakanlıkca sağlık hizmetlerinin sınıflandırılması da dikkate alınarak, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırıldığı açıklaması ile,

birinci basamak sağlık kuruluşları, ikinci basamak sağlık kurumları ve üçüncü basamak sağlık kurumları olarak sınıflamaya gidilmiş ve sağlık kurum ve kuruluşlarının basamaklandırılmasında tesis, hizmet ve personel kıstasları yönünden yeni koşul ve standartlara, izleme ve değerlendirme kriterlerine yer verilmek suretiyle sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar getirilmiştir.

Bu bakımdan, sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esasların idareye yasayla tanınan yetkiye istinaden yönetmelikle yapılması gerektiğinden, genelge ile bu düzenlemenin yapılmasında hukuka uygunluk görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün "Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması" konulu, 11/11/2019 tarihli ve 2019/18 sayılı Genelgesinin Ek-1 sayılı ekinde yer alan;

a) “I. 3A Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (İleri Düzey Hastaneler)” başlıklı kısmının 7.1 numaralı maddesine,

b) “II. 3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (Üçüncü Basamak Kamu, Özel ve Eğitim Hastaneleri)” başlıklı kısmının 6.1 numaralı maddesine,

“Romatoloji” uzmanlık dalının da eklenmesi talebiyle 28/01/2020 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Dava konusu Genelge'nin tamamının iptali istemini içeren davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 21/09/2020 tarih ve E:2020/300 sayılı kararıyla, dava konusu düzenlemenin, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılmasına ilişkin yeni koşul ve standartlar getirmesi, sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar içermesi, düzenlenen hususların kamuyu yakından ilgilendirmesi nedeniyle bu düzenlemelerin ancak bir yönetmelikle yapılması gerektiği sonucuna varılarak yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne karar verilmiş, anılan karar üzerine 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik yayımlanmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

Danıştay Onuncu Dairesinin 21/09/2022 tarih ve E:2020/300, K:2022/4056 sayılı kararıyla, aynı gerekçeyle dava konusu Genelge'nin tamamının iptaline karar verildiği de dikkate alındığında, davacı Dernek tarafından sağlık hizmet sunucuları arasında yer alan üçüncü basamak hastanelerin hizmet vereceği tıpta uzmanlık yan dalları arasına romatoloji uzmanlık dalının da eklenmesi talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan işbu davanın esası hakkında, gelinen aşamada karar verilmesine yer bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.