Danıştay 10. Daire E.2022/4301 K.2023/850

Davanın_konusu

Davacı şirkete ait güzellik merkezinden dönüşen poliklinik statüsündeki sağlık kuruluşunun genel pratisyenlik kadrosu aynı kalmak ve pratisyen hekim olarak çalışmak kaydıyla bu kadroda uzman hekim (deri ve zührevi hastalıkları uzmanı veya plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanı) çalıştırılmasına izin verilmesi ve hekim adına mesul müdürlük ve çalışma belgesi düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin (dava dilekçesinde … sayılı işlem olarak belirtilmiştir) iptali istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, sağlık kuruluşunda tabip veya uzman tabip unvanlı bir mesul müdür bulunması ve mesul müdürün istifası halinde işleten tarafından yeni bir mesul müdürün görevlendirilmesi, uzman tabibin istifası halinde ise, aynı uzmanlık dalında tabibin göreve başlatılması gerektiği kuralı karşısında, sağlık kuruluşunun mesul müdürlük görevini yerine getirecek olan pratisyen hekim bulunmaması halinde daha üst statüde bulunan deri ve zührevi hastalıkları uzmanı veya plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanının mesul müdür olarak görevlendirilmesinde hukuka aykırı bir durumun bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu … İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işleme esas başvuruda mesul müdürlük ve çalışma belgesinin hangi hekim adına düzenleneceğinin belirtilmediği, icrai nitelikte olmayan talep hakkında tesis edilen işlemin kesin ve yürütülebilir nitelikte bir işlem olmadığı ve davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği, Kapasite Değerlendirme Komisyonu (KDK/14) Prensip Kararlarında pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık dalları arasında deri ve zührevi hastalıklar uzmanları ile plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanlarına yer verilmediği,

bu dal uzmanı hekimlerin özel polikliniğin pratisyen hekim kadrosunda çalışma olanağı bulunmadığı, ayrıca Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 19. maddesi gereği ayrılanın yerine aynı uzmanlık dalında bir hekimin başlatılabileceği, davacı şirkete ait güzellik merkezinden dönüşen polikliniğin pratisyen hekim kadrosunda ancak pratisyen hekim istihdam edebileceği, mesul müdürün de bu kadroda görev yapan pratisyen hekim olması gerektiği, dava konusu işlemin mevzuata uygun olduğu, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI :Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçe eklenerek onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Üye …'in, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Temyiz" başlıklı 46. maddesinde, maddede sayılan davalar hakkında verilen kararların Danıştayda temyiz edilebileceğinin kurala bağlandığı,

davacı şirkete ait güzellik merkezinden dönüşen poliklinik statüsündeki sağlık kuruluşunun genel pratisyenlik kadrosu aynı kalmak ve pratisyen hekim olarak çalışmak kaydıyla bu kadroda uzman hekim (deri ve zührevi hastalıkları uzmanı veya plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanı) çalıştırılmasına izin verilmesi ve hekim adına mesul müdürlük ve çalışma belgesi düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada verilen kararın 2577 sayılı Kanun'un 46. maddesi kapsamında olmadığı,

bu nedenle, Bölge İdare Mahkemesinin temyiz yolu açık olmayan "kesin" kararlarından olduğu ve temyizen incelenmesine hukukî olanak bulunmadığı oyuna karşılık, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının temyize tabi olduğuna oy çokluğuyla karar verilerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirket tarafından, 18/08/2021 tarihli dilekçe ile, sahibi olduğu ve güzellik merkezinden dönüşen poliklinik statüsünde olan … Polikliniğinin 1 adet genel pratisyenlik kadrosu aynı kalmak kaydıyla, bu kadroda uzman hekim (deri ve zührevi hastalıkları uzmanı ya da plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanı) çalıştırılmasına izin verilmesi ve hekim adına mesul müdürlük ve çalışma belgesi düzenlenmesi istemiyle başvuru yapılmıştır.

Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle; … tarihli KDK/14 Kapasite Değerlendirme Komisyonunda pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık dallarının "Anatomi, Fizyoloji, Tıbbi Farmakoloji, Tıbbi Mikoloji, Tıbbi Viroloji, Tıbbi Parazitoloji ve Temel İmmünoloji" olarak belirlendiği, bu sayılanlar haricindeki uzman hekimlerin sertifikalı eğitim dahil ek eğitim ve buna ilişkin belgeleri olsa dahi pratisyen hekim kadrosunda çalışmalarına izin verilmeyeceğine dair prensip kararının alındığı belirtilerek başvurunun reddedildiği, bunun üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu. 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsadığı.

3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği;

(e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı.

9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği belirlenmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak;

(l) bendinde, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.

Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak çıkarılan ve 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda (Ek ibare:RG-21/3/2014-28948) muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:

a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,

b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,

c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,

ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması." hükmüne; 39.maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "12/5/2003 tarihli ve 25106 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Güzellik ve Estetik Amaçlı Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır." hükmüne; "Güzellik ve estetik veya bu amaçla açılan merkezlerin ve ünitelerin uyumu" başlıklı geçici 4. maddesinde, "(1) 39 uncu maddenin birinci fıkrasının (b) bendi ile yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğe göre açılan merkezlerin ve ünitelerin uygunluk belgelerinin geçerlilik ve faaliyet süresi, 1/1/2010 tarihinde sona erer.

(2) Sağlık kuruluşu statüsü sona eren ve işleteni tabip olan müstakil merkezler, güzellik salonuna veya ilgili mevzuat ile belirlenen şartlar ve standartlar sağlanarak muayenehane veya polikliniğe dönüştürülür.

(3) İkinci fıkra uyarınca muayenehane veya poliklinik olarak faaliyet göstermesine izin verilenler ile tıp merkezi ve özel hastaneler bünyesinde ünite şeklinde olanların tabela, basılı ve elektronik ortam materyallerinde ve ünite isimlendirilmesinde 'güzellik (Mülga ibare:RG-21/3/2014-28948) (…) ' ifadesi kullanılamaz.

(4) 39 uncu maddenin birinci fıkrasının (b) bendi ile yürürlükten kaldırılan Yönetmelikte sayılan tıbbî işlemlerin tamamı, sertifika veya buna benzer yetki belgesine dayanılarak unvanlarda, 'estetik' veya bu anlama gelecek herhangi bir ibare kullanılmaksızın tıp mesleğini icra yetkisi sahasına göre tabip veya uzman tabiplerin tıbbi uygulaması şeklinde yürütülür.

(5) (Değişik:RG-31/12/2009-27449 5. Mükerrer) Birinci fıkrada sözü edilen ve müstakil açılan merkezlerin işleteni tabip değil ise bunlar işletenin tercihine göre güzellik salonuna veya tabip mesul müdür istihdam etmek şartıyla polikliniğe dönüştürülebilir. Polikliniğe dönüşme hakkı 15/2/2008 tarihi itibariyle uygunluk belgesine sahip ve bu tarih itibariyle faaliyette bulunan merkezlerin işletenleri tarafından 1/2/2010 tarihine kadar başvuruda bulunmak suretiyle kullanılabilir. Bu hak işletenlerin değişmesi ile sona erer. Şahıs şirketlerinde herhangi bir ortağın değişmesi, sermaye şirketlerinde ise mevcut ortaklara yapılan devirler hariç olmak üzere hisse devri, bu fıkra kapsamında işleten değişikliği kabul edilir.

(6) (Ek:RG-10/3/2010-27517) Beşinci fıkraya göre polikliniğe dönüşmek için Müdürlüğe başvuru yapanlar, en geç altı ay içinde uygunluğunu sağlayıp müdürlükten 'poliklinik uygunluk belgesi' almak zorundadırlar. Bu süre içinde tabip mesul müdürleri sorumluluğunda poliklinik olarak faaliyette bulunabilirler.

Bu kuruluşlar, bina ve fiziki şartlar bakımından geçici 2 nci maddenin birinci fıkrası (a) bendinde öngörülen uyum süresi içerisinde yürürlükten kaldırılan 9/3/2000 tarihli ve 23988 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre değerlendirilerek Müdürlükçe uygunluk belgesi düzenlenir.

Altı ay sonunda uygunluğunu sağlayamayan veya Müdürlük incelemesi sonucu başvurusu uygun bulunmayan yerlerin valilikçe faaliyetine son verilir." hükmüne yer verilmiştir.

Öte yandan, yukarıda zikredilen mevzuatta yer alan planlama hükümleri gereği, planlama ilkelerinin belirlenmesi amacıyla oluşturulan Kapasite Değerlendirme Komisyonunun 16/09/2020 tarihli toplantısında alınan Prensip Kararında (KDK/14), tablo halinde sayılan tıpta uzmanlıkta ana dal ve yan dal uzmanlığı olan hekimlerin özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde, polikliniklerde ve müsesseselerde pratisyen hekim kadrosunda çalışmasının uygun olduğu,

bu sayılanlar haricindeki uzman hekimlerin sertifikalı eğitim dahil ek eğitim ve buna ilişkin belgeleri olsa dahi pratisyen hekim kadrosunda çalışmalarına izin verilmeyeceği yönünde karar verilmiş, tabloda tıpta uzmanlık ana dallarından "anatomi, fizyoloji, tıbbi farmakoloji", tıpta uzmanlık yan dallarından "tıbbi mikoloji, tıbbi viroloji, tıbbi parazitoloji, temel immünoloji" sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

3359 sayılı Kanun'un 3. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesi ve bu düzenlemelere dayanılarak çıkarılan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hükümleri gereği Sağlık Bakanlığının, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamaya ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya ve bunu denetlemeye yetkili olduğu hususu yerleşik Danıştay içtihatları ile sabittir.

Bu kapsamda, sağlık insan gücünün planlanması konusunda Sağlık Bakanlığına verilen yetki çerçevesinde Kapasite Değerlendirme Komisyonunun oluşturulduğu, Komisyonun aldığı Prensip Kararları doğrultusunda sağlık hizmet alanının planlandığı, kararların Bakanlık Oluru ile yürürlüğe girdiği görülmektedir.

Buna göre, mevzuatla Sağlık Bakanlığına tanınan planlama yetkisi çerçevesinde, mevcut sağlık insan gücünün ülke genelinde dengeli ve adil dağılımının sağlanması, kaliteli ve etkili sağlık hizmeti sunulması amacıyla, özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde, poliklinik veya müesseselerde pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık ana ve/veya yan dallarının uzman hekim ihtiyacı da göz önünde bulundurularak belirleyebileceği ve uzman hekimlerin özel sağlık kuruluşlarının pratisyen hekim kadrolarında çalışma istemlerinin de bu çerçevede değerlendirilebileceği açıktır.

Ancak, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, Güzellik ve Estetik Amaçlı Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin yürürlükten kaldırılması ile birlikte bu Yönetmeliğe göre açılan merkezler ya da ünitelerin faaliyet süreleri 01/01/2010 tarihinde sona ermiş, bu merkezlerden işleteni tabip olanlara muayenehane veya polikliniğe dönüşme imkânı verilmiş, işleteni tabip olmayanlara ise işletenin tercihine göre güzellik salonuna veya tabip mesul müdür istihdam etmek şartıyla polikliniğe dönüşme hakkı tanınmıştır. Bu poliklinikler, yönetmeliğin ana kuralından ayrıksı olarak, güzellik merkezinden dönüşen poliklinik statüsünde tek hekimle açılabilmişlerdir.

Bu bağlamda, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin geçici 4. maddesi hükmüne istinaden güzellik merkezinden polikliniğe dönüşen sağlık kuruluşlarına hem sahiplik hem de çalışacak asgari hekim kadrosu bakımından istisnai bir düzenleme yapılmış, mevcut durumuyla sınırlı olarak faaliyette bulunabilmeleri sağlanmıştır.

Nitekim, anılan polikliniklerinin, ek kadro istemlerinin reddine ilişkin davalı idare işlemlerinin iptali istemiyle açılan davalarda Dairemizce, "güzellik merkezinden dönüşen polikliniklerin, geçici 4. maddede yer verilen istisnai düzenlemeden faydalandığı, dolayısıyla mevcut haliyle faaliyetlerine devam edeceği, ikinci bir hekim çalıştırma istemlerinin kabul edilemeyeceği" gerekçesiyle dava konusu işlemler hukuka uygun bulunmuştur. (Danıştay Onuncu Dairesinin 12/12/2019 tarih ve E:019/8099, K:2019/10274 sayılı kararı)

Dava konusu uyuşmazlıkta, davacı şirket tarafından, şirketlerine ait poliklinikte, genel pratisyenlik kadrosu aynı kalmak kaydıyla, bu kadroda uzman hekim (deri ve zührevi hastalıkları uzmanı ya da plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanı) çalıştırılmasına izin verilmesi ve hekim adına mesul müdürlük ve çalışma belgesi düzenlenmesi istemiyle yapılan başvuru, davalı idarece Kapasite Değerlendirme Komisyonunun uzman hekimlerin pratisyen hekim kadrolarında çalıştırılmalarına ilişkin prensip kararı (KDK/14) çerçevesinde değerlendirilerek reddedilmiş ise de;

davacıya ait merkezin daha önceden güzellik merkezi olarak açıldığı ve Yönetmelikte tanınan tercih hakkı uyarınca polikliniğe dönüştüğü, yukarıda yer verilen geçici 4. madde hükmü gereğince bu polikliniklerde mülga Güzellik ve Estetik Amaçlı Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte sayılan tıbbî işlemlerin deri ve zührevi hastalıkları ile plastik ve rekonstrüktif ve estetik cerrahi dallarında uzman olan tabipler ve Bakanlıkça onaylı medikal estetik sertifikasına sahip olan tabiplerce yapılabileceği,

medikal estetik uygulama alanında Sağlık Bakanlığınca yeni sertifika programının açılmadığı ve bu alanda sertifikalı hekim sayısının sınırlı olduğu, bu nedenle pratisyen hekim kadrosunda medikal estetik uygulama sertifikasına sahip tabip çalıştırılmasının daha da zorlaştığı, ayrıca güzellik merkezinden polikliniğe dönüşen sağlık kuruluşlarının faaliyetlerine mevcut haliyle devam edebileceği, bu polikliniklerin ek kadro ya da kadro değişim istemlerinin de davalı idarece reddedildiği ve bu işlemlerin de Dairemizce hukuka uygun bulunduğu göz önünde bulundurulduğunda,

bu polikliniklerde pratisyen hekim kadrosunda deri ve zührevi hastalıkları uzmanı ya da plastik, rekonstrüktif ve estetik cerrahi uzmanı çalıştırılması istemlerinin Kapasite Değerlendirme Komisyonunda (KDK/14) alınan prensip kararı kapsamında değerlendirilerek reddedilmesi, bu polikliniklerin mevcut halleriyle faaliyetlerini yürütememeleri sonucu doğuracağından dava konusu işlemde bu yönden de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda, temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiş olmakla birlikte, kararın yukarıda belirtilen gerekçenin de eklenmesi suretiyle onanması gerekmektedir.