Danıştay 10. Daire E.2023/724 K.2025/2572

Davacının_iddiaları

Davacı tarafından, davalı idarenin American Staffordshire ırkını hatalı olarak pitbull melezi olarak değerlendirdiği, bu ırkın tehlike arz eden hayvanlar kategorisine dahil edilmesinin bilimsel açıdan mümkün olmadığı, Genelgenin uygulanması halinde, secereli olarak üretimi yapılan bahsi geçen köpek ırkına mensup hayvanların kısırlaştırılarak üremesinin tamamen ortadan kaldırılacağı, 09/09/2021 tarihli komisyon toplantısında temsilcilerine oy hakkı tanınmadığı, dava konusu Genelge'nin sebep, amaç, gerekçe ve ölçülülük ilkesi yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak, davanın süre ve diğer usul kuralları yönünden resen incelenmesi ve tespit edilen hukuka aykırılıklar nedeniyle davanın reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu’nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinin verdiği yetki ile idarelerince, Emniyet Genel Müdürlüğü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, veterinerlik fakülteleri, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ve davacı federasyonun temsilcilerinden oluşan komisyon tarafından tehlike arz eden hayvanların belirlendiği, tesis edilen Genelge'nin usul ve hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün 07/12/2021 tarih ve 2021-48 sayılı, "Tehlike Arz Eden Hayvanlar" konulu Genelgesinin, American Staffordshire Terrier ırkı yönünden iptali istenilmektedir.

Danıştay Onuncu Dairesi'nin 02/03/2022 günlü, E:2022/7845, K:2022/1056 sayılı davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 03/10/2022 günlü, E:2022/2863, K:2022/2675 sayılı kararı ile bozulmuştur.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 03/10/2022 günlü, E:2022/2863, K:2022/267 sayılı bozma kararındaki gerekçeler gözönünde tutularak işin gereği düşünüldü.

5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nun 14.maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde "(Değişik:9/7/2021-7332/5 md.) Bakanlıkça belirlenen tehlike arz eden hayvanları üretmek, sahiplenmek, sahiplendirmek, barındırmak, beslemek, takas etmek, sergilemek, hediye etmek ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapmak." hayvanlarla ilgili yasaklar arasında sayılmıştır.

12.05.2006 tarih ve 26166 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliğinin 12. Maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde de "Pitbull Terrier ve Japanese Tosa gibi çevresine tehlike arz eden hayvanlar sahiplenilemez, üretilemez ve satılamaz." kuralı yer almıştır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.

Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir.

Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır.

Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Bakanlar Kurulu Kararının (Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin) uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu Kararlarında (Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde) gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Buna göre, Kanunun verdiği yetkiye dayalı olarak komisyon görüşü de alınmak suretiyle American Staffordshire Terrier ırkı dahil olmak üzere sayılı ırk köpeklerin tehlike arz eden hayvanlar olarak belirlenmesine ve yasakların ne şekilde uygulanacağına ilişkin dava konusu Genelgede üst hukuk normlarına ve kamu yararı açısından hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen 02/03/2022 tarih ve E:2021/7845, K:2022/1056 sayılı kararın, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 03/10/2022 tarih ve E:2022/2863, K:2022/2675 sayılı kararıyla bozulması üzerine yapılan inceleme sonucu, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7332 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile Türk Ceza Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 5. maddesi ile 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nun 14. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (l) bendi ile Bakanlıkça belirlenen tehlike arz eden hayvanları üretmek, sahiplenmek, sahiplendirmek, barındırmak, beslemek, takas etmek, sergilemek, hediye etmek ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapmak yasaklanmıştır.

5199 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik üzerine, davalı Bakanlıkça toplanan komisyon ile belirlenen tehlike arz eden hayvanların cinslerine yer verilerek bahsi geçen hayvanlar yönünden Kanun'da yer alan yasaklara uyulmaması halinde idari para cezasının uygulanacağı yolunda tesis edilen Genelgenin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; "Sürelerle ilgili genel esaslar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hüküm altına alınmıştır.

Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu Genelge'nin 07/12/2021 tarihinde yayımlandığı, davacı tarafından 60 günlük yasal dava açma süresi içinde 28/12/2021 tarihinde bakılan davanın açıldığı görüldüğünden, davanın süresinde olduğu sonucuna varılmıştır.

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

Anayasa'nın 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir..." hükmü yer almaktadır.

Hayvanların rahat yaşamlarını ve hayvanlara iyi ve uygun muamele edilmesini temin etmek, hayvanların acı, ıstırap ve eziyet çekmelerine karşı en iyi şekilde korunmalarını, her türlü mağduriyetlerinin önlenmesini sağlamak amacıyla hazırlanan ve 01/07/2004 tarihli ve 25509 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nun; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunda geçen terimlerden; ....

o) Bakanlık: Tarım ve Orman Bakanlığını,

... ifade eder.";

Hayvanlarla ilgili yasakların sayıldığı 14. maddesinin 1. fıkrasının 7332 sayılı Kanun'un 5. maddesi ile değiştirilen (l) bendinde, "(1) Hayvanlarla ilgili yasaklar şunlardır:

l) Bakanlıkça belirlenen tehlike arz eden hayvanları üretmek, sahiplenmek, sahiplendirmek, barındırmak, beslemek, takas etmek, sergilemek, hediye etmek ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapmak.";

"İdarî para cezaları" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun hükümlerine aykırı davrananlara aşağıdaki idarî para cezaları verilir: ...

j) 14 üncü maddenin birinci fıkrasının (a), (b), (e), (g), (h), (ı) ve (k) bentlerine aykırı davrananlara hayvan başına bin beş yüz Türk lirası; (f) ve (l) bentlerine aykırı davrananlara hayvan başına on bir bin Türk lirası; (d) bendine aykırı davrananlara iki bin Türk lirası; (n) bendine aykırı davrananlara hayvan başına altmış bin Türk lirası; (o) bendine aykırı davrananlara hayvan başına elli bin Türk lirası idarî para cezası. ...";

7332 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile eklenen Geçici 3. maddesinde, "14 üncü maddenin birinci fıkrasının (l) bendi uyarınca, tehlike arz eden hayvanların belirlenmesine ilişkin Bakanlıkça yapılacak düzenleme yürürlüğe konuluncaya kadar; Pitbull Terrier, Japanese Tosa, Dogo Argentino, Fila Brasilerio türlerini veya bunların melezlerini üreten, sahiplenen, sahiplendiren, barındıran, besleyen, takas eden, sergileyen, hediye eden ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapana hayvan başına on bir bin Türk lirası idarî para cezası verilir. Bu hayvanlara el konulur ve bu hayvanlar belediyeler tarafından hayvan bakımevine götürülür.

Birinci fıkra kapsamına giren hayvanları bu madde yürürlüğe girinceye kadar sahiplenmiş olanlardan, maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içinde hayvanlarını kısırlaştıran ve buna dair belgeyle birlikte Bakanlığa başvurarak veri tabanına kayıt ettirenler hakkında, birinci fıkrada veya 28 inci maddenin birinci fıkrasının (j) bendinde öngörülen idari yaptırım hükümleri uygulanmaz. Kısırlaştırma işlemi için maddenin yürürlüğe girmesinden önce gebe kalmış hayvanların doğum yapması, yavruların dört aylık olması beklenir. Bu hayvanların ölümü halinde Bakanlığa bilgi verilir ve kayıttan düşürülür.

Kısırlaştırılan ve kayıt altına alınan bu hayvanlar kayıt belgesiz, ağızlıksız ve tasmasız olarak dolaştırılamaz, halkın yoğun olarak bulunduğu yerler ile çocuk oyun alanları ve parklarına sokulamaz. Ağızlık ve tasma takma zorunluluğu ile halkın yoğun olarak bulunduğu yerlere ve çocuk oyun alanları ve parklarına girme yasağı maddenin yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanmaya başlanır. Bu fıkra hükümlerine aykırı hareket edenlere, on bir bin Türk lirası idarî para cezası verilir. Bu fıkrada belirtilen yasaklara aykırılığın tekrarı halinde, idarî para cezası verilir ve hayvanlara el konulur ve hayvan, konulabileceği bakımevi bulunan en yakın belediye tarafından hayvan bakımevine götürülür.

Bu madde kapsamında hayvan sahibi olanlar, hayvanlarını en yakın bakımevine bırakabilirler. Bu hayvanların sokağa terki halinde otuz bin Türk lirası idarî para cezası verilir.

Yerel yönetimler tarafından kurulan hayvan bakımevleri, bu madde uyarınca teslim edilen hayvanları kabul etmek zorundadır.

Bu Kanun uyarınca çıkarılacak yönetmelikler, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yürürlüğe konulur." hükümleri yer almaktadır.

Dava konusu 07/12/2021 tarih ve 2021-48 sayılı Genelge ile de, Tarım ve Orman Bakanlığınca oluşturulan komisyon tarafından tehlikeli köpek türleri olarak belirlenen Amerikan Pitbull Terrier, Dogo Argentino, Fila Brasilerio, Japanese Tosa, American Staffordshire Terrier ve American Bully ırkı köpek türleri ile ilgili hayvan sahiplerince uyulması gereken zorunluluklar belirtilmiş, sözü edilen köpek ırklarını Genelgenin yürürlüğe girdiği tarihte elinde bulunduranlardan,

14/01/2022 tarihine kadar hayvanlarını kısırlaştıran ve buna dair belgeyle birlikte Bakanlığa başvurarak veri tabanına kayıt ettirenler hakkında 5199 sayılı Kanun'da öngörülen idari yaptırımların uygulanmayacağı, kısırlaştırılan ve kayıt altına alınan bu hayvanların, kayıt belgesiz, ağızlıksız ve tasmasız olarak dolaştırılamayacağı, halkın yoğun olarak bulunduğu yerler ile çocuk oyun alanları ve parklarına sokulamayacağı, ağızlık ve tasma takma zorunluluğu ile halkın yoğun olarak bulunduğu yerlere ve çocuk oyun alanları ve parklarına girme yasağının Genelgenin yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanmaya başlanacağı,

aykırı hareket edenlere idari para cezası verileceği, yasakların tekrarı halinde hayvanlara el konularak hayvan bakımevine götürüleceği yönünde düzenlemeler yapılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği kurala bağlanmıştır.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenlemeler yapabilmektedir.

Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre, kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Yukarıda aktarılan mevzuata göre, dava konusu Genelgenin konusunu oluşturan hayvanların korunması konusunda düzenleme yapma yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığı'na tanındığı, tehlike arz eden hayvanların belirlenmesi konusunda Bakanlığa verilen yetki kapsamında İçişleri Bakanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, veterinerlik fakülteleri, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ve sivil toplum kuruluşu temsilcilerinden komisyon oluşturulduğu görülmektedir.

Bu itibarla, hayvanların korunması, gözetilmesi, mağduriyetlerinin önlenmesi amacıyla yapılacak düzenlemeler, denetimler, sınırlamalar, alınacak tedbirler, yükümlülükler ve uygulanacak yaptırımlar konusunda yetkili olan davalı idarenin tehlike arz eden hayvanları, bu hayvanların türlerini ve sahiplerinin uyması gereken kuralları belirlemek hususunda düzenleme yapabileceğinde şüphe bulunmamaktadır.

Bu durumda, dava konusu Genelge'de yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

İdari işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç olan idari işlemin amaç unsurunun her zaman "kamu yararı" olması gerekmektedir. Tehlike arz eden köpek türlerinin belirlenmesi ve sahiplerine uyulması gereken zorunluluklar yüklenmesinin amacı, halkın emniyetinin ve güvenliğinin sağlanması, özellikle oyun alanları ve parklarda küçük çocukların korunması, gerekli tedbirlerin alınarak hayvan sahiplerinin zor durumda kalmasının önüne geçilmesi olup, bu haliyle dava konusu Genelge'nin kamu yararı amacına uygun olarak düzenlendiği ve amaç unsuru yönünden hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.

5199 sayılı Kanun’un 14. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinin ilk halinde, “Pitbull Terrier, Japanese Tosa gibi tehlike arz eden hayvanları üretmek; sahiplendirilmesini, ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapmak; takas etmek, sergilemek ve hediye etmek” yasaklanmış iken 7332 sayılı Kanun'la 5199 sayılı Kanun’da yapılan değişiklikle “Bakanlıkça belirlenen tehlike arz eden hayvanları üretmek, sahiplenmek, sahiplendirmek, barındırmak, beslemek, takas etmek, sergilemek, hediye etmek ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapmak” yasaklanmıştır.

Değişiklik tarihinde Bakanlıkça tehlike arz eden hayvanlar belirlenmemiş olduğundan Kanun'a Geçici 3. madde eklenerek Bakanlıkça düzenleme yapılana kadar Pitbull Terrier, Japanese Tosa, Dogo Argentino, Fila Brasilerio türlerini veya bunların melezlerini üreten, sahiplenen, sahiplendiren, barındıran, besleyen, takas eden, sergileyen, hediye eden ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapanlara maddede yer alan yaptırımların uygulanacağı belirtilmiştir. Dava konusu Genelge ile Kanun'un Geçici 3. maddesinde sayılan köpek türlerine ek olarak yukarıda sayılan köpek cinslerinin melezlerinden olan American Staffordshire Terrier ve American Bully ırkları da tehlike arz eden hayvanlar olarak belirlenmiştir.

Bu durumda tehlike arz eden hayvanların bir kısmının 5199 sayılı Kanun'da sayılmış olması, diğerlerinin de hem sayılan köpek cinslerinin melezleri olması hem de Bakanlığa verilen yetki kapsamında alanında uzmanlardan oluşan komisyon tarafından belirlenmesi karşısında, dava konusu Genelge'de bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan, dava konusu Genelge'de yer alan diğer düzenlemeler incelendiğinde, 5199 sayılı Kanun hükümlerine aykırı davranılması halinde idari yaptırım uygulanacağı, sözü edilen köpek ırklarını Genelgenin yürürlüğe girdiği tarihte elinde bulunduranlardan, 14/01/2022 tarihine kadar hayvanlarını kısırlaştıran ve buna dair belgeyle birlikte Bakanlığa başvurarak veri tabanına kayıt ettirenler hakkında 5199 sayılı Kanunda öngörülen idari yaptırım uygulanmayacağı, kısırlaştırılan ve kayıt altına alınan bu hayvanların, kayıt belgesiz, ağızlıksız ve tasmasız olarak dolaştırılamayacağı,

halkın yoğun olarak bulunduğu yerler ile çocuk oyun alanları ve parklarına sokulamayacağı, ağızlık ve tasma takma zorunluluğu ile halkın yoğun olarak bulunduğu yerlere ve çocuk oyun alanları ve parklarına girme yasağının Genelgenin yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanmaya başlanacağı, aykırı hareket edenlere idari para cezası verileceği, yasakların tekrarı halinde hayvanlara el konularak hayvan bakımevine götürüleceği hususlarına yer verildiği görülmektedir.

Yukarıda bahsi geçen düzenlemelerin 5199 sayılı Kanun'un Geçici 3. maddesinin tekrarı mahiyetinde olduğu görülmekte olup, dava konusu Genelge'de dayanağı 5199 sayılı Kanun'a, hukuka ve kamu yararı amacına aykırılık görülmemektedir.