Danıştay 10. Daire E.2024/3364 K.2024/4100

Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Bursa'da faaliyet gösteren işletmecisi olduğu ... Bursa Hastanesine çeşitli uzmanlık dallarında ilave uzman hekim kadrosu verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:...

İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla, davacı şirketin, ...Bursa Hastanesi için, “neonatoloji, hematoloji, tıbbi/medikal onkoloji, nefroloji, gastroenteroloji, romatoloji, tıbbi genetik, nöroloji, göğüs hastalıkları, ruh sağlığı ve hastalıkları, aile hekimliği, fiziksel tıp ve rehabilitasyon, çocuk sağlığı ve hastalıkları, genel cerrahi, iç hastalıkları, kardiyoloji, kulak burun boğaz hastalıkları” uzmanlık dallarında ilave uzman hekim kadrosu talebinde bulunduğu, davalı idarece talep edilen uzmanlık dallarının Bursa ilindeki kamu ve özel sektör dağılımları yönünden incelendiği,

talep edilen uzmanlık dallarında dağılımın özel sektör için öngörülen % 30 oranının üzerinde bulunduğunun tespit edilmesi üzerine kamu dengesinin bozulmaması ve sağlık hizmetlerinin aksamaması maksadıyla talebin uygun bulunmadığının anlaşıldığı, bu nedenle başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, daha önce işlemin iptaline karar verildiği, Mahkeme kararının yerine getirilmediği, kesinleşen Mahkeme kararına rağmen davanın reddedildiği, emsal olarak gösterilen karara ulaşılamadığı iddialarıyla temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirket tarafından, Bursa ilinde şirketleri sahipliğinde faaliyet gösteren ...

Bursa Hastanesine “neonatoloji, hematoloji, tıbbi/medikal onkoloji, nefroloji, gastroenteroloji, romatoloji, tıbbi genetik, nöroloji, göğüs hastalıkları, ruh sağlığı ve hastalıkları, aile hekimliği, fiziksel tıp ve rehabilitasyon, çocuk sağlığı ve hastalıkları, genel cerrahi, iç hastalıkları, kardiyoloji, kulak burun boğaz hastalıkları” uzmanlık dallarında ilave uzman hekim kadrosu verilmesi istemiyle 19/04/2021 tarihli dilekçeyle yapılan başvurunun,

Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 7. maddesi uyarınca özel hastanelere ek kadro verilmesine ilişkin bir ilan bulunmadığından bahisle Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işlemi ile reddi üzerine bu işlemin iptali istemiyle açılan davada, ...

İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla -özetle-; "mevzuat hükümleri ile davalı idareye sağlık kurum ve kuruluşları ve sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması hususunda düzenleme ve belirleme yapma yetkisi tanındığı, ancak özel sağlık kuruluşları ile kamu sağlık kuruluşları arasındaki hedeflenen oran da dikkate alınarak hekim ilavelerinin Yönetmeliğin 7. maddesi hükmüne uygun olarak belirlenmesinin ve bu belirleme yapılırken de hekim ihtiyacının var olup olmadığının yapılacak inceleme ve araştırma sonucu somut verilerle ortaya konulmasının gerektiği; davacının kadro talep ettiği ...

International Bursa Hastanesinin ilave hekim ihtiyacının, davalı Sağlık Bakanlığı tarafından Yönetmelikte belirtilen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde var olup olmadığının yapılacak inceleme ve araştırma sonucu somut verilerle ortaya konulması gerektiğinden hekim talebinin planlama açısından hangi yönlerden sakınca oluşturacağı hususunda değerlendirme yapılmaksızın ve somut bir neden ortaya koyulmaksızın tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği; öte yandan, iş bu Mahkeme kararının davacıya ek kadro hakkı tanınması anlamına gelmediği,

özel hastanenin ilave kadro talebinde bulunduğu branşlar kapsamında Yönetmelikte belirlenen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde davalı idare tarafından yapılacak değerlendirmenin sonucuna göre işlem tesis edileceği" yönündeki gerekçe ile işlemin iptaline karar verilmiştir. Bu karara karşı davalı idare tarafından yapılan istinaf ve temyiz başvurularının reddedilmesi neticesinde anılan karar kesinleşmiştir.

Bunun üzerine davacı tarafından, anılan yargı kararı gereği ek kadro talebinin yeniden değerlendirilmesi istemiyle yapılan başvurunun, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile.

"Kamu aleyhine dengenin bozulmaması, kamu sağlık hedeflerinin aksamaması için Bakanlıkça ülke genelinde yüzde 30 özel sektör payı, yüzde 70 üniversiteler dahil kamu payı kriterinin hedeflendiği ve her ilde bu hedefler doğrultusunda dengeli dağılım sağlanması için politikalar öngörüldüğü, söz konusu hastanenin talep ettiği uzman hekim branşlarının il özel oranlarına bakıldığında;

çocuk sağlığı ve hastalıkları (%59,63), gastroenteroloji (%66,67), genel cerrahi (%50,32), göğüs hastalıkları (%26,09), hematoloji (%9,09), iç hastalıkları (%43,59), kardiyoloji (%41,23), nefroloji (%14,29), nöroloji (%45,92), romatoloji (%23,08), ruh sağlığı ve hastalıkları (%53,68), tıbbi genetik (%25), tıbbi onkoloji (%23,08), neonatoloji (%0), aile hekimliği (%41,38), fiziksel tıp ve rehabilitasyon (%59,5), kulak burun boğaz hastalıkları (%58,62) olduğunun görüldüğü,

talebin kamu payı kriterlerine uymaması ve Yönetmeliğin 7. maddesinin ek kadroların dağıtımına ilişkin fıkrasının yürürlükten kaldırılması sebebiyle uygun bulunmadığı" belirtilerek reddedilmesi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasanın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu belirtilmiş; 138. maddesinin 4. fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne yer verilmiştir.

Yine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez." hükmü yer almaktadır.

Öte yandan, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu. 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsadığı.

3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği;

(e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı.

9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği belirlenmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak;

(l) bendinde, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.

Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak hazırlanan ve 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin -davacı şirketin ek kadro verilmesi istemiyle ilk başvuru yaptığı 19/04/2021 tarihinde yürürlükte olan haliyle- 7. maddesinde; “(Değişik:RG-22/3/2017-30015) Özel hastanelerin kadroları, Sağlık Kuruluşları Yönetim Sistemine, Bakanlıkça elektronik ortamda kaydedilir. Mesul müdür, bu sistem üzerinden hastanenin her bir uzmanlık dalı için toplam kadrosunu, kullanabileceği kadrosunu ve aktif çalışanını takip eder, hekim ayrılış ve başlayış tekliflerini bu sistem üzerinden yapar ve çalışma belgelerini düzenler.

Bakanlıkça yapılacak uzman hekim planlaması çerçevesinde ilan edilecek dönemlerde ve belirlenen uzmanlık dallarına göre özel hastanelere ek kadro verilebilir. Bu kadrolar, kamu ve özel sağlık kurum ve kuruluşlarında uzmanlık dallarına göre mevcut uzman hekim sayıları, bunların kamu ve özel sektördeki dağılımları, özel hastanelerin yatak sayıları ve doluluk oranları, ameliyathane, yoğun bakım ve özellikli üniteleri ile bu birimlerin kullanım durumları, ilgili alanda ve bölgedeki ihtiyaç çerçevesinde ve hizmet biriminin devamlılığı için gerekli asgari kadro sayıları dikkate alınarak, Bakanlıkça belirlenir. Ek kadroların dağıtımına ilişkin usul ve esaslar ilan metninde ayrıca belirtilir.

İlan edilecek dönemlerde özel hastanelere verilecek ek kadrolar, Bakanlıkça elektronik sistemde tanımlanır ve hekim başlatma talebi mesul müdür tarafından sistem üzerinden yapılır. Hekim başlatma talebi uygun bulunanların çalışma belgesi müdürlükçe onaylanır... ” düzenlemesine yer verilmiş; 02/04/2022 tarih ve 31797 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile söz konusu maddenin ek kadro tahsisini düzenleyen 2. ve 3. fıkraları yürürlükten kaldırılmıştır.

Anılan Yönetmeliğin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı ek 4. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:

a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,

b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,

c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,

ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesi ve bu düzenlemelere dayanılarak çıkarılan Özel Hastaneler Yönetmeliği hükümleri gereği Sağlık Bakanlığının, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamaya ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya ve bunu denetlemeye yetkili olduğu hususu yerleşik Danıştay içtihatları ile sabittir.

Öte yandan, yukarıda yer verilen emredici hukuk kurallarına göre, idarelerin yargı kararlarını gecikmeksizin uygulaması yasal bir zorunluluk olup, idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmesi ya da eylemde bulunmak zorunda olması, aynı zamanda hukuk devleti olmanın da bir gereğidir.

Bir idari işlemin yargı kararıyla iptal edilmesi halinde, söz konusu kararın, dava konusu işlemin tesis edilmesi sırasında unsurlarında bulunan sakatlıkları saptadığı, işlemi yapıldığı andan başlayarak ortadan kaldırdığı, bu özelliği nedeniyle geriye yürüyen sonuçlar doğurduğu, başka bir anlatımla, işlemin tesis edildiği tarihten önceki hukuki durumun geçerliliğini sağladığı idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.

İdare, iptal kararının amaç ve kapsamına göre yeni bir işlem ya da işlemler yapmak, iptal edilen idari işlemden doğan tüm sonuçları ortadan kaldırmak ve önceki hukuki durumun geçerliliğini sağlamakla yükümlüdür.

Dava konusu olayda, davacı şirketin 19/04/2021 tarihli dilekçe ile ek hekim kadrosu verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 7. maddesi uyarınca özel hastanelere ek kadro verilmesine ilişkin bir ilan bulunmadığından bahisle davalı idare tarafından reddedilmesi üzerine açılan davada, ... İdare Mahkemesince, anılan 7. madde hükümleri çerçevesinde belirlenecek planlama kriterlerine göre ve somut verilere dayalı olarak işlem tesis edilmesi gerekirken bu yönde bir değerlendirme yapılmadan ve somut bir neden olmaksızın tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle söz konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Yukarıda aktarılan mevzuat ile idare hukuku ilkesi gereği idare iptal kararının amaç ve kapsamına göre yeni bir işlem yapmak ve iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmak ve önceki hukuki durumun geçerliliğini sağlamakla görevlidir.

Bu nedenle anılan iptal kararı gereği, önceki hukuki durumun geçerliliğinin sağlamasını teminen, davalı idare tarafından davacının ek kadro tahsisi talebiyle yaptığı ilk başvurunun idarenin kayıtlarına girdiği tarihte yürürlükte olan mevzuat hükümleri (Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin anılan başvuru ve işlem tarihinde yürürlükte olan 7. maddesi hükümleri) doğrultusunda belirlenen planlama kriterleri ve yine belirtilen tarihte geçerli olan planlama verileri esas alınarak her uzmanlık dalı için ayrı ayrı değerlendirme yapılıp işlem tesis edilmesi gerekirken,

-dosya kapsamından ve ilk derece mahkemesince yapılan ara kararına davalı idarece verilen cevaptan anlaşıldığı üzere- 2022 yılına ait güncel veriler esas alınarak ve Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 7. maddesinin ek kadro tahsisine ilişkin hükümlerinin yürürlükten kaldırıldığından bahisle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Ayrıca, planlama verilerinin dinamik yapısı ve değişen bu koşullara göre idarenin planlama kriterlerinde değişikliğe gidebileceği hususu gözetildiğinde, ek hekim kadrosu tahsisi talebiyle yapılan başvurunun idarenin kayıtlarına girdiği tarihte geçerli olan planlama verileri ve kriterleri esas alınarak değerlendirilmesinin objektif ve hakkaniyete uygun olacağı da muhakkaktır.

Bu itibarla, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, Bölge İdare Mahkemesince bozma kararına uyulması halinde verilecek kararın, doğrudan ek kadro tahsisi sonucunu doğurmayacağı, davalı idarece belirtilen hususlar doğrultusunda değerlendirme yapılarak yeniden işlem tesis edilmesi gerektiği açıktır.