Danıştay 12. Daire E.2020/3695 K.2023/2552

2- …Valiliği / … VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU

Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, …Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yapmakta iken, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen …sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılan davacının görevine son verilmesine ilişkin …tarih ve E:…sayılı Kütahya Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Disiplin suç ve cezalarının Anayasa'nın 38. maddesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerektiği, 657 sayılı Kanun'un 86. maddesi uyarınca açıktan vekil olarak atananlara ilişkin disiplin suç ve cezalarının Kanunda düzenlenmediği, bu nedenle, Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu dava konusu Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmı ile bu düzenleme uyarınca tesis edilen görevine son verilmesine ilişkin işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI

Sağlık Bakanlığının Savunması: Usul yönünden; davacının dava ehliyetinin bulunmadığı; esasa yönünden ise, davacının ceza puanının 100'e ulaşması nedeniyle tesis edilmiş olan işlemin, durum tespitine yönelik olup icrai bir işlem olmadığı; davacı görevine devam ettiğinden, bu davayı açmakta menfaatinin kalmadığı; öte yandan, vekil ebe ve hemşirelerin kamu görevlisi olmadığı, bu nedenle, haklarında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun disiplin hükümleri uygulanamayacağı gibi, disiplin suç ve cezalarının kanun ile düzenlenmesi gerektiğinden de söz edilemeyeceği; ayrıca, vekil ebe ve hemşire ile sözleşme imzalanmadığından,

sözleşme hükümlerinin yerine getirilip getirilmediğine ilişkin bir değerlendirme de yapılamayacağı, uygulamayı yeknesak ve belirli bir hale getirmek amacıyla çıkarılan dava konusu düzenleyici işlem ve bu işleme dayanılarak tesis edilen bireysel işlemin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

Kütahya Valiliğinin Savunması: Usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı; esas yönünden ise, davacı hakkındaki şikayet dilekçeleri üzerine yapılan soruşturma sonucunda verilen ihtar puanları doğrultusunda, Genelge hükmü uyarınca davacının görevine son verilmesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, …Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yaparken, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen …sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılan davacının görevine son verilmesine ilişkin …tarih ve E:…sayılı Kütahya Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, …Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yapmakta iken Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen …sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılan davacı tarafından, görevine son verilmesine ilişkin Kütahya Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86. maddesinde, “Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir. Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

Ancak, ilkokul öğretmenliği (Yaz tatili hariç), tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur’an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş kadrolara Maliye Bakanlığının izni (mahallî idarelerde izin şartı aranmaz) ile, açıktan vekil atanabilir. ... Açıktan vekil olarak atananlara, bir yılda yirmi günü geçmemek üzere çalıştıkları her ay için iki gün yıllık izin verilir.

Bu iznin kullanımında, bir sonraki yıla devredilme hâli dışında Devlet memurları için öngörülen hükümler uygulanır.” hükmüne, “Vekalet, ikinci görev aylık ve ücretleri ile diğer ödemeler” başlıklı 175/4. maddesinde ise, “Açıktan vekil olarak atananlar bu Kanunla memurlara tanınan sosyal haklardan da yararlanırlar ve bunlara ödenecek vekalet aylığının hesabına memuriyet taban aylığı da dahil edilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Bununla birlikte, 657 sayılı Kanun’da, açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevlerine son verilmesi hususunda herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

Anayasa’nın 38/1. maddesinde, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir.

Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

Öte yandan, Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, disiplin cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tâbi bulunmaktadır.

Diğer yandan, Anayasa'nın 56/3. maddesinde, "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." denilerek, sağlık hizmetinin Devlet tarafından düzenleneceği belirtilmiştir.

Anayasa’nın 128/2. maddesinde ise, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur.

Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun dava konusu edilen …tarih ve …sayılı, “Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı” konulu Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” kısmında.

"Memuriyet kadrolarına geçici bir süre için açıktan vekil olarak atanmış olanlar hakkında, sürekli görev yapmak üzere atanan asli Devlet memurları için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin cezaları uygulanmayacak olup, ilgili mevzuatta kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesinde ihmal ve kusuru görülenlerin söz konusu ihmal ve kusurun ağırlık derecesi dikkate alınmak suretiyle görevlerine son verilebilecektir. Bu kapsamda.

1) Vekil ebe/hemşire olarak görev yapanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlenmiş olan disiplin cezaları ile tecziye edilmesinin mümkün olmaması nedeniyle.

Ek-1 sayılı cetvelde belirtilen fiilleri işleyenlere (bu cetvelde sayılmayan fiiller için ağırlık derecesi bu cetveldeki fiiller ile karşılaştırılarak), vekil ebe/hemşirenin görev yapmakta olduğu sağlık biriminin bağlı bulunduğu Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından, konu hakkında yazılı savunması istenilerek, savunmasının değerlendirilmesi sonucunda yeterli görülmediği takdirde fiiline karşılık gelen ceza puanı verilecektir.

2) Savunmasını vermesi için ilgiliye yedi gün süre verilir ve ceza verilmesi halinde ilgiliye yazılı olarak bildirim yapılır. 3) İlgili vekil ebe/hemşire Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından verilen ceza puanına karşı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde Halk Sağlığı Müdürüne itirazda bulunabilir. Halk Sağlığı Müdürü tarafından itirazın reddi halinde ceza kesinleşir. 4) Verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde personelin görevine son verilir.

5) Vekil ebe/hemşirenin mazeretsiz olarak beş gün kesintisiz olarak görevine gelmediğinin tespit edilmesi halinde istifa etmiş sayılarak görevine son verilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Sağlık hizmeti, Anayasa'nın 56. maddesinde belirtildiği üzere, Devlet (Sağlık Bakanlığı) tarafından düzenlendiğinden, bu hizmetin verildiği kamuya ait sağlık birimlerinde ihtiyaç duyulan boş kadrolara, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi uyarınca açıktan vekil olarak atanacaklarca yürütülen hizmetin de kamu hizmeti olduğu kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bu kapsamda açıktan vekil ebe/hemşire olarak atanmış olanların yürüttükleri sağlık hizmeti gereği "diğer kamu görevlisi" olarak kabul edilmesi gerektiği açıktır.

Bu itibarla, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen ve "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına giren disiplin işlemlerinin nasıl düzenlenmesi gerektiğinin belirlenmesi gerekmektedir.

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Yukarıda belirtilen Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır.

Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler bulunmakla birlikte, adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması,

işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarih ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir.

Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.

Yukarıda açıklananlar ışığında, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.

Dava konusu Genelge hükmünün "D-Uygulanacak Cezalar" kısmının, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş disiplin cezalarını düzenlediği anlaşıldığından, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır.

Bu durumda; üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan Genelge'nin dava konusu edilen "D-Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmında ve bu kısma dayanılarak tesis edilen davacının görevine son verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin ve işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 16/05/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …ile davalı Sağlık Bakanlığı Hukuk Müşaviri Av. …'nin geldiği; davalı Kütahya Valiliği vekilinin ise gelmediği; Danıştay Savcısı …' in hazır olduğu görülerek duruşmaya başlanıldı. Taraflara usulüne uygun söz verilip dinlenildi ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındı. Taraflara son kez söz verildikten sonra duruşmaya son verildi. Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığının ehliyet itirazı ile davalı Kütahya Valiliğinin süre itirazı yerinde görülmedi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, …Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yapan davacının, hakkında verilen 09/07/2019 tarihli şikayet dilekçesi üzerine yapılan soruşturma sonucunda savunması yeterli görülmeyerek, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun …sayılı, Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca "görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak" eyleminden 10 ceza puanı, "hizmet içinde devlet memurluğunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" eyleminden 40 ceza puanı,

"verilen görev ve emirleri kasten yapmamak" eyleminden 60 ceza puanı olmak üzere toplamda 110 ceza puanı ile cezalandırıldığı ve ceza puanları toplamının 100 puana ulaşması nedeniyle, anılan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmı uyarınca …tarih ve E:…sayılı işlem ile görevine son verildiği anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86. maddesinde; “Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir.

Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

Ancak, ilkokul öğretmenliği (Yaz tatili hariç), tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur’an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş kadrolara Maliye Bakanlığının izni (mahallî idarelerde izin şartı aranmaz) ile, açıktan vekil atanabilir.

.....

Açıktan vekil olarak atananlara, bir yılda yirmi günü geçmemek üzere çalıştıkları her ay için iki gün yıllık izin verilir. Bu iznin kullanımında, bir sonraki yıla devredilme hâli dışında Devlet memurları için öngörülen hükümler uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

657 sayılı Kanun’un “Vekalet, ikinci görev aylık ve ücretleri ile diğer ödemeler” başlıklı 175. maddesinin dördüncü fıkrasında ise, “Açıktan vekil olarak atananlar bu Kanunla memurlara tanınan sosyal haklardan da yararlanırlar ve bunlara ödenecek vekalet aylığının hesabına memuriyet taban aylığı da dahil edilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Öte yandan; 657 sayılı Kanun’da, açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevlerine son verilmesi hususunda herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi, üçüncü fıkrasında; "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur," hükmü ile "cezanın kanuniliği" kurala bağlamıştır.

Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiç bir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmış olduğundan ve idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrımda yapılmadığından, disiplin cezaları bu maddede öngörülen temel ilkelere tâbi bulunmaktadır.

Anayasa'nın 56. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmüne yer verilerek sağlık hizmetinin Devlet tarafından düzenleneceği ve yerine getirileceği belirtilmiştir.

Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise; "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." kuralına yer verilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur.

Dava konusu olan ve iptali istenilen Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı, “Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı” konulu Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” kısmında;

“Memuriyet kadrolarına geçici bir süre için açıktan vekil olarak atanmış olanlar hakkında, sürekli görev yapmak üzere atanan asli Devlet memurları için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin cezaları uygulanmayacak olup, ilgili mevzuatta kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesinde ihmal ve kusuru görülenlerin söz konusu ihmal ve kusurun ağırlık derecesi dikkate alınmak suretiyle görevlerine son verilebilecektir.

Bu kapsamda;

1) Vekil ebe / hemşire olarak görev yapanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlenmiş olan disiplin cezaları ile tecziye edilmesinin mümkün olmaması nedeniyle; Ek-1 sayılı cetvelde belirtilen fiilleri işleyenlere (bu cetvelde sayılmayan fiiller için ağırlık derecesi bu cetveldeki fiiller ile karşılaştırılarak), vekil ebe/hemşirenin görev yapmakta olduğu sağlık biriminin bağlı bulunduğu Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından, konu hakkında yazılı savunması istenilerek, savunmasının değerlendirilmesi sonucunda yeterli görülmediği takdirde fiiline karşılık gelen ceza puanı verilecektir.

2) Savunmasını vermesi için ilgiliye yedi gün süre verilir ve ceza verilmesi halinde ilgiliye yazılı olarak bildirim yapılır.

3) İlgili vekil ebe/hemşire Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından verilen ceza puanına karşı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde Halk Sağlığı Müdürüne itirazda bulunabilir. Halk Sağlığı Müdürü tarafından itirazın reddi halinde ceza kesinleşir.

4) Verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde personelin görevine son verilir.

5) Vekil ebe/hemşirenin mazeretsiz olarak beş gün kesintisiz olarak görevine gelmediğinin tespit edilmesi halinde istifa etmiş sayılarak görevine son verilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Sağlık hizmeti, Anayasa'nın 56. maddesinde belirtildiği üzere, Devlet (Sağlık Bakanlığı) tarafından düzenlendiğinden, bu hizmetin verildiği kamuya ait sağlık birimlerinde ihtiyaç duyulan boş kadrolara, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi uyarınca açıktan vekil olarak atanacaklarca yürütülen hizmetin de kamu hizmeti olduğu kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bu kapsamda açıktan vekil ebe/hemşire olarak atanmış olanların yürüttükleri sağlık hizmeti gereği "diğer kamu görevlisi" olarak kabul edilmesi gerektiği açıktır.

Bu itibarla, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen ve "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına giren disiplin işlemlerinin nasıl düzenlenmesi gerektiğinin belirlenmesi gerekmektedir.

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Yukarıda belirtilen Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır.

Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler bulunmakla birlikte, adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması,

işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu nedenle yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

Buna karşın, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarih ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir.

Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde düzenlemesi gerekmektedir. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin karşılığı olan sonuçlarını öngörülebilmesi gerekir.

Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.

Bu nedenle disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında yönetmelik, Genelge ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.

Dava konusu Genelgenin "D - Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş disiplin cezalarını düzenlediği anlaşıldığından, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır.

Bu durumda; üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan Genelge'ye dayanılarak davacının görevine son verilmesine ilişkin dava konusu bireysel işlemde de hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.