Danıştay 12. Daire E.2020/3928 K.2022/844

Dava konusu istem: Davacının, Dumlupınar Üniversitesi ... Meslek Yüksek Okulunda müdür olarak görev yaptığı 19/04/2012 - 18/04/2018 tarihleri arasındaki döneme ilişkin olarak, ek ödemeden faydalanamayacağı halde 217.297,60-TL tutarında ek ödeme yapıldığından bahisle, anılan tutarın adına borç çıkartılarak yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararla; davacı tarafından iptali istenilen dava konusu borç bildirim belgesinin; davacıya fazladan ödendiği belirlenen 217.297,60-TL tutarın rızaen ödenmesinin istenilmesine ilişkin olduğu, bu haliyle dava konusu işlemin; rızaen ödemeye çağrı niteliğinde olup, kamu alacağının tahsili için ayrıca adli yargı yerinde dava açılacağından, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olmadığı anlaşıldığından, davanın incelenmeksizin reddi gerektiği gerekçesiyle, 2577 sayılı Kanun'un 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Danıştay Onbirinci Dairesinin emsal nitelikteki kararında; idarenin hatalı işlemi sebebiyle kamu personeline yersiz ve fazla yapılan ödemeler söz konusu olduğunda ortada 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesi ve bu madde uyarınca çıkarılan Yönetmelik kapsamında ilgililerden tahsil edilebilecek nitelikte bir kamu zararının varlığından bahsetmenin mümkün bulunmadığı, her ne kadar, dava konusu işlem üzerine, tahsil amacıyla davacının maaşından herhangi bir kesinti yapılmamış ve davacı tarafından da bir ödemede bulunulmamış ise de, dava konusu işlemin içeriği ve tesis ediliş niteliği itibarıyla kesin ve icrai bir işlem olduğu,

aksi düşüncenin, Anayasamızın, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğuna ilişkin 125. maddesi hükmünü işlevsiz hale getireceği, nitekim idarenin hatalı olarak ödediği miktarın istirdadına mahkeme kararı olmadan karar verebileceği ve istirdadın koşullarına ilişkin Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararının, bu gibi uyuşmazlıklarda idari yargı tarafından verilecek kararlara ilişkin olduğu,

anılan içtihat gereğince herhangi bir yargı kararına gerek olmaksızın yersiz ve fazla ödemelerin davacıdan istenilmesi mümkün olup, bu meblağın davacıdan istenilmesi yolunda tesis edilen işlemin idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemlerden olduğu anlaşıldığından, İdare Mahkemesince işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığının ifade edildiği,

anılan Kararda belirtilen gerekçelerle devletin resmi kayıtlarında şahsına sekiz yıllık yasal faiz hariç 217.297.60-TL borç tahakkuk ettirilmesine ilişkin işlemin kesin ve icraî bir işlem olduğu, bu nedenle dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin Mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmadığından istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davacının, Dumlupınar Üniversitesi ... Meslek Yüksek Okulunda müdür olarak görev yaptığı 19/04/2012 - 18/04/2018 tarihleri arasındaki döneme ilişkin olarak, ek ödemeden faydalanamayacağı halde 217.297,60-TL tutarında ek ödeme yapıldığından bahisle, anılan tutarın borç çıkartılarak yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemine ilişkin ... tarih ve ... sayılı dava konusu işlemin idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemlerden olduğu sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesince işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuki isabet görülmediğinden, temyiz isteminin kabulü ile istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

(X) KARŞI OY

Dava, davacının, Dumlupınar Üniversitesi ... Meslek Yüksek Okulunda müdür olarak görev yaptığı 19/04/2012 - 18/04/2018 tarihleri arasındaki döneme ilişkin olarak, ek ödemeden faydalanamayacağı halde 217.297,60-TL tutarında ek ödeme yapıldığından bahisle, anılan tutarın borç çıkartılarak yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 71. maddesi uyarınca kamu zararının kapsamı; kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı bulunmakta; ikinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde de kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması halleri sayılmamaktadır.

Bu bakımdan, idarenin hatalı işlemi sebebiyle yersiz ve fazla yapılan ödemeler sözkonusu olduğunda ortada 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesi ve bu madde uyarınca çıkarılan Yönetmelik kapsamında ilgililerden tahsil edilebilecek nitelikte bir kamu zararının varlığından bahsetmek mümkün bulunmamaktadır.

Temelinde hatalı bir ödeme işlemi bulunduğu belirtilen durumlarda, idarenin öncelikle hatalı işlemini ve bu işlem sebebiyle ilgililer adına borç çıkartılan miktarı belirten kesin ve icrai nitelikte yeni bir işlem tesis etmesi, idari davaya konu edilebilecek nitelikte olan bu işlemin ilgililere tebliği üzerine, ilgililer tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda belirtilen sürelerde dava açılmaması, dava açılması durumunda ise mahkemece bir karar verilmesi üzerine fazla ödenen miktarın istirdat edilebileceği açıktır.

Aksi düşünce, Anayasanın, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğuna ilişkin 125. maddesi hükmünü işlevsiz hale getirecektir.

Nitekim; idarenin hatalı olarak ödediği miktarın istirdadına mahkeme kararı olmadan karar verebileceği ve istirdadın koşullarına ilişkin Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararı, bu niteliğe haiz uyuşmazlıklarda, idari yargı tarafından verilecek kararlara ilişkin olduğu açıktır.

Bu duruma göre; uyuşmazlığa konu fazla ödemelerin de, yukarıda anılan 1973 tarihli İçtihat gereğince herhangi bir yargı kararına gerek olmaksızın davacıdan istenilmesi mümkün olduğundan ve bu meblağın davacıdan geri istenilmesi yolunda tesis edilen işlemin idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemlerden olduğu sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesince işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuki isabet görülmediğinden, istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.

(XX) KARŞI OY

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 1. maddesinde; ‘’ Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.’’ hükmüne, ‘’Kamu Zararı’’ başlıklı 71. maddesinde; ‘’Kamu zararı;

kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.’’ hükmüne yer verilmiş, kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının

esas alınacağı belirtilmiş, üçüncü fıkrasında, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği, son fıkrasında ise; kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esasların, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kuralı getirilmiştir.

5018 sayılı Kanun'un 71. maddesine dayanılarak çıkarılan ve 19/10/2006 tarih ve 26324 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren. Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu, ‘’Tanımlar’’ başlıklı 4. maddesinde; bu Yönetmeliğin uygulanmasında;

"(a) İlgili: Kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişileri," "(c) Kamu zararı: Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıyla doğan zararı," "(ğ) Sorumlu: Kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlisini ifade eder." tanımlarına yer verilmiştir. ‘’Sorumluluk’’ başlıklı 5. maddesinde.

Kanun'un ilgili maddeleri gereğince, kamu görevlilerinin kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden, kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olduğu, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının geri ödenmesi sürecine, kamu görevlileri ile birlikte ilgililerin de dâhil edileceği belirtilmiştir.

Yukarıda yer alan Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden dolayı mevzuata aykırı olarak aldıkları karar, tesis ettikleri işlem veya eylemleri neticesinde kamu zararına sebebiyet vermeleri halinde bu zarara neden olan ilgili kamu görevlisi ile diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsili cihetine gidileceği belirtilmek suretiyle, zararın tahsilinde muhatap olacak kişilerin, 5018 sayılı Kanun kapsamında sorumluluk yüklenen, diğer bir anlatımla zararın doğmasına sebep olan kişiler olduğu açıktır.

Kanun'un açıkça, kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olanları sorumlu tutmasına ve yukarıda anılan Yönetmeliğin 4/ğ ve 5/1 maddesinde de sorumluluk ve sorumlular konusunda Kanun'a paralel düzenlemeler öngörülmesine karşın, 4/a maddesinde, ‘’ilgili’’ tanımının, kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan kişiler olarak belirtilmesi ve 5/2 maddesinde, zararın ödenmesi sürecine Kanun'un sorumlu tuttuğu kişilerin yanında bu kişilerin de dahil edileceğinin belirtilmesi, Kanun hükmüne açıkça aykırılık taşımaktadır.

Dolayısıyla, her ne kadar Yönetmelik hükmü yürürlükte olsa da Kanun'da öngörülmeyen bir düzenleme içermesi ve açıkça Kanun'a aykırılık teşkil etmesi nedeniyle bu hükümlerin ihmal edilmesi ve doğrudan Kanun hükümlerinin dikkate alınması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.

Aksi düşünce, 5018 sayılı Kanun kapsamındaki asıl sorumlu olanların kasıt, kusur veya ihmal gibi işlemleri sonucu ortaya çıkan kamu zararları nedeniyle sadece hatalı veya fazla ödemeye muhatap olan ilgili kişilerin adli yargı mahkemelerinde açılacak olan davalarda, davalı sıfatıyla alacak davasına maruz kalmaları ve yargılama giderleri ve vekalet ücreti veya bilirkişi ücreti gibi masraflara mahkum olmalarına sebep olabilecektir ki bu da Kanun'un amacıyla örtüşmeyen bir durumdur.

Bakılan davada, Dumlupınar Üniversitesi ... Meslek Yüksek Okulunda müdür olarak görev yaptığı 19/04/2012 - 18/04/2018 tarihleri arasındaki döneme ilişkin olarak, kendisine fazla ve yersiz yapılan ek ödemeler konusunda yani mevzuata aykırı olarak ödeme yapılması konusunda kastı, kusuru veya eylemi bulunduğuna dair, dosyada her hangi bir bilgi ve belge bulunmayan davacının, fazla yapıldığı belirtilen ödemelerle ilgili olarak kamu kaynağında eksilmeye neden olabilecek konumda, diğer bir ifadeyle sorumlu konumda olmadığı, sadece ödemeye muhatap kişi konumunda olduğu anlaşılmaktadır.

Buna göre, fazla ödemelerde herhangi bir sorumluluğu bulunmayan ve sadece ödemeye muhatap olan davacıdan istenilen kamu zararının tahsilinde, anılan Yönetmeliğin uygulanma olanağı bulunmadığından, dava konusu borç çıkarılmasına ilişkin işlemin, idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir işlem olduğu ve işin esasının incelenmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki karara katılmıyorum.