Danıştay 12. Daire E.2021/1696 K.2024/3247

Davacının iddiaları

-Anayasa'nın 36. ve 74.maddelerinde yazılı hakların, normlar hiyerarşisinde yeri olmayan duyuru ile ihlal edildiğinden iptal davası açmak gereği duyduğu, 05/04/2017 tarih ve 30029 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliği'nin 17. maddesinin beşinci fıkrasında “Kamu görevlilerinin etik davranış ilkelerine aykırı uygulamalarının bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular hakkında Kamu Görevlileri Etik Kurulu tarafından çıkarılan yönetmeliklerde belirlenen etik davranış ilkelerine aykırılık olup olmadığı yönünden bu yönetmeliklerde belirlenen usul hükümlerine göre değerlendirme yapılır.

Değerlendirme sonucu alınan karar ilgililere ve başvuru sahiplerine bildirilir.” denilerek değerlendirme sonucunun başvuru sahibine bildirilmesi gerektiğinin açıkça ifade edildiği, 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun’un 7. maddesinde de “Türk vatandaşlarının ve Türkiye'de ikamet eden yabancıların kendileri ve kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri konusunda yetkili makamlara yaptıkları başvuruların sonucu veya yapılmakta olan işlemin safahatı hakkında dilekçe sahiplerine en geç otuz gün içinde gerekçeli olarak cevap verilir.

İşlem safahatının duyurulması halinde alınan sonuç ayrıca bildirilir.” hükmünde kamu ile ilgili şikâyet konusu olan her işlemin dilekçe sahiplerine bilgi verileceği ve sonucu hakkında bildirileceğinin vurgulandığı, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasına göre.

“Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” İptal davasına konu duyurunun 6. maddesinin birinci fıkrasında “disiplin kararında disiplin cezası verilen memura yasa yolları, başvuru merci ve sürelerin bildirilmesi gerekir” denilerek, memurlara Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası yazılı hak tanınır iken, şikâyet hakkını kullanan kişi yönünden itiraz merci ve sürelerinin iptale konu duyuru ile yasaklanmasının Anayasa'nın 40.maddesinin ikinci fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu edilen işlemin, 05 Nisan 2017 tarih ve 30029 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliği’nin uygulanmasında dikkat edilmesi gereken hususların belirtildiği bir duyuru mahiyetinde olduğu, kesin ve yürütülebilir nitelikte icrai bir işlem olmadığı gibi mevcut hukuki durumu anlatan, açıklayan nitelikte, yani hukuk düzenine hiçbir olumlu veya olumsuz katkısı olmayan bir işlem niteliğinde olduğu,

2577 sayılı Kanun'un 14/3-(d) maddesinde belirtilen, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliğinde olmayan dava konusu işlemin iptali istemine yönelik davanın aynı Kanun'un 15/1-(b) maddesi uyarınca esasını inceleme olanağı bulunmadığı, öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 124. maddesinin ikinci fıkrasında; disiplin cezaları;

kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre verilen ceza olarak tanımlanmış olup, disiplin soruşturmasında kişisel zararın giderilmesinden çok kamu hizmetinin gereği gibi yerine getirilmesinin temel amaç olduğu, Anayasa’nın 74. maddesinin birinci fıkrasında;

vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye'de ikamet eden yabancıların kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne yazı ile başvurma hakkına sahip oldukları düzenlenmiş olduğu halde ikinci fıkrasında, sadece kendileriyle ilgili başvuruların sonucunun gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirileceği düzenlemesi yapılarak da kişisel başvuru-kamu ile ilgili başvuru ayrımına gidildiği,

dolayısıyla, kamu hizmetinin gereği gibi yerine getirilmesinin sağlanmasının amaç edinildiği disiplin soruşturmasının akıbeti hakkında idarenin kendiliğinden müştekiye bilgi verme zorunluluğundan bahsedilemeyeceği, ayrıca, Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin 17. maddesinin beşinci fıkrasında belirtilen ve başvuru sahibine bildirileceği ifade edilen kararın, 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 4. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca;

kamu görevlilerinin etik davranış ilkelerine aykırı uygulamalarının bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular hakkında Kamu Görevlileri Etik Kurulu tarafından çıkarılan yönetmeliklerde belirlenen etik davranış ilkelerine aykırılık olup olmadığı yönünden bu yönetmeliklerde belirlenen usul hükümlerine göre Bakanlık Disiplin Kurulunca yapılan değerlendirme sonucu alınan karar olduğu, disiplin soruşturmasına ilişkin olmadığı, aynı Yönetmeliğin "Disiplin kararlarının bildirimi ve disiplin cezalarının uygulanması" başlıklı 36. maddesinde ise disiplin kararlarının, ilgili memura veya vekiline tebliğ edildikten sonra,

gereği yapılmak ve memurun özlük dosyasına işlenmek üzere ilgili birimlere. Devlet memurluğundan çıkarma cezasına ilişkin kararların ayrıca Devlet Personel Başkanlığına gönderileceğinin düzenlendiği belirtilerek, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

İdari davaya konu edilebilecek düzenleyici işlem niteliğinde olmayan Duyurunun 6. maddesinin son fıkrasının iptali istemiyle açılan davanın, 2577 sayılı Kanun'un 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; "Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin Uygulanmasına ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Duyuru"nun C-Disiplin Soruşturmasının Sonuçlandırılması Başlıklı bölümde yer alan 6.maddenin son fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

İlgili kısmı davaya konu edilen duyuruyla, 05 Nisan 2017 tarihli 30029 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin uygulanmasında dikkat edilmesi gereken usul ve esaslar açıklanmış ; "disiplin kararları müşteki , ihbarcı ve mağdura tebliğ edilmez. Zira bu kişilerin disiplin kararına karşı herhangi bir itiraz veya dava hakkı bulunmamaktadır."ifadesiyle soruşturmanın sonuçlandırılması usulü belirtilmiştir.

İdari Yargılama Usulü Kanununun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (d) bendinde; dava dilekçelerinin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; Danıştay Kanununun 24'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendinde ise, Bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal davalarının ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görüleceği kurala bağlanmıştır.

Bu düzenlemeye göre; bir idari işleme karşı açılacak davanın ilk derecede Danıştay'da açılarak görülebilmesi için davaya konu yapılan idari işlemin, yürütülmesi gereken genel düzenleyici idari işlem niteliğini taşıması gereklidir. İdare hukuku ilkelerine göre düzenleyici işlemler, kamu gücüne dayanılarak kurulan, kesin ve yürütülmesi zorunlu, yani etkili olan ve düzenleyici olma niteliğini kural koymasından aldığı için normatif değer taşıyan tek yanlı işlemlerdir. Bir hukuk normunun uygulanmasına ilişkin açıklama içeren, idarenin bu norma ilişkin görüşlerini bildiren metinler, düzenleyici işlemlerin yukarıda değinilen ayırıcı özelliklerinden yoksun olmaları nedeniyle iptal davasına konu oluşturmazlar.

Uyuşmazlığa konu edilen metin, yukarıda tarih ve sayısı belirtilen Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin uygulanmasına ilişkin esasları belirleyeci mahiyetinde olup , hukuk aleminde yeni sonuç meydana getirebilecek düzenleme içermemektedir.

.Açıklanan nedenlerle, idari davaya konu edilebilecek düzenleyici işlem niteliğinde olmayan duyurunun 6 ncı maddesinin son fıkrasının iptali istemiyle açılan davanın, 2577 sayılı Kanunun 15 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (b) bendi uyarınca idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacının, 25/07/2017 tarihli dilekçe ile Edirne İcra Müdürlüğünde görevli icra müdürü icra müdür yardımcıları ve icra memurları hakkında Edirne İcra Hukuk Mahkemesine şikayette bulunduğu, dilekçesinin işleme konulması için harç istendiğinden Adalet Bakanlığı aracılığı ile İcra Hukuk Mahkemesine gönderildiği, Edirne İcra Hukuk Mahkemesi Disiplin Amirliğinin ... tarih ve ...

D.S. sayılı yazısı ile şikâyet üzerine delil bildirilmesinin istendiği, 22/03/2018 tarihli dilekçe ile beyan ve delillerin Mahkemeye sunulduğu,10/10/2018 tarihli dilekçe ile şikâyetinin akıbeti hakkında tarafına bilgi verilmesi, sonuçlanmış bir karar var ise tebliğ edilmesinin talep edildiği, ...

Cumhuriyet Başsavcılığının ... tarih ve B.M. ... sayılı yazı ile Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Duyurunun 6. bendinin son paragrafı “…Disiplin kararları müşteki, ihbarcı ve mağdura tebliğ edilmez.

Zira bu kişilerin disiplin kararlarına karşı herhangi bir itiraz veya dava hakkı bulunmamaktadır.” hükmü gereği 2017/18 D.S. sayılı disiplin soruşturması sonucunun tarafına tebliğ edilmeyeceğinin bildirilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Disiplin amiri ve disiplin cezaları" başlıklı 124. maddesinde; "Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve yönetmeliklerin Devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulması zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre 125 inci maddede sıralanan disiplin cezalarından birisi verilir." hükmü yer almaktadır.

05/04/2017 tarih ve 30029 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliği'nin 17. maddesinin beşinci fıkrasında; “Kamu görevlilerinin etik davranış ilkelerine aykırı uygulamalarının bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular hakkında Kamu Görevlileri Etik Kurulu tarafından çıkarılan yönetmeliklerde belirlenen etik davranış ilkelerine aykırılık olup olmadığı yönünden bu yönetmeliklerde belirlenen usul hükümlerine göre değerlendirme yapılır. Değerlendirme sonucu alınan karar ilgililere ve başvuru sahiplerine bildirilir." hükmü yer almıştır.

Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Duyurunun C- Disiplin Soruşturmasının Sonuçlandırılması başlıklı bölümün 6. maddesinin son fıkrasında yer alan “…Disiplin kararları müşteki, ihbarcı ve mağdura tebliğ edilmez. Zira bu kişilerin disiplin kararına karşı herhangi bir itiraz veya dava hakkı bulunmamaktadır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Disiplin cezaları, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülebilmesi bakımından kamu görevlilerinin mevzuat uyarınca yerine getirmek zorunda oldukları ödev ve sorumlulukları ifa etmemeleri veya mevzuatta yasaklanan fiillerde bulunmaları durumunda uygulanan yaptırımlar olup, memurların özlük hakları üzerinde doğrudan ve önemli sonuçlar doğurmaları sebebiyle kamu görevinin gereği gibi sürdürülmesi ve kamu düzeninin sağlanması bakımından objektif ve kamusal öneme sahiptirler.

Yürütülen hizmet içinde ve hizmet dışında statünün kendisinden beklendiği davranışları yerine getirmeyen ya da birtakım davranışların Kanunlarla yasaklanmış olması halinde Kanunun yapılmasını yasakladığı eylemlerde bulunan veyahut da bu mesleğin onur ve vakarına aykırı hareket ettiği yapılan inceleme, değerlendirme ve yürütülen soruşturma neticesinde sübut bulan kamu görevlisinin Yasada tarifi yapılan eyleme uyan ceza ile cezalandırılacağında duraksama bulunmamaktadır.

Kamu görevlisinin disiplin suçu işlediğine dair ciddi bir suç duyurusu veya şikayet halinde ilgili hakkında inceleme, araştırma veya soruşturmanın yapılması zorunlu olmakla birlikte, yapılan inceleme, araştırma veya soruşturma sonucunda şikayete konu eylemin disipline ilişkin yapılacak herhangi bir durum olmadığında soruşturma açılmaması, açılan soruşturma sonucunda disiplin cezası verilmesine gerek görülmemesi veya disiplin cezası tesisinin şikayetçiyi doğrudan ilgilendirmeyen bir durum olduğu açıktır.

Bu itibarla, kamu görevlileri hakkında yapılan şikayetler, disiplin suçunun ihbarı niteliğinde olup, şikayetçinin hak ve çıkarlarını doğrudan ilgilendirmemektedir. Kamu görevlileri hakkında yapılan şikayetler işleme konuluncaya kadar şikayetçi ve kamuyu ilgilendirirken, soruşturma başlatılıp sonuçlanması ile ortaya çıkan durum itibarıyla bu aşamadan sonra soruşturulan kişi ve kamuyu ilgilendirir hale geldiği sonucuna varılmıştır.

Bu durumda; Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Duyurunun C- Disiplin Soruşturmasının Sonuçlandırılması başlıklı bölümün 6. maddesinin son fıkrasında yer alan “…Disiplin kararları müşteki, ihbarcı ve mağdura tebliğ edilmez. Zira bu kişilerin disiplin kararına karşı herhangi bir itiraz veya dava hakkı bulunmamaktadır.” şeklindeki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

(X)KARŞI OY

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, "İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar" olarak tanımlanmış; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde yazılı hâllerde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.

İdari işlemlerin idari davaya konu olabilmeleri için, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunması gerekmektedir. Buradaki kesinlik kavramı işlemin uygulanmaya hazır, tamam, yani nihai bir işlem niteliğinde olduğunu, bir başka makamın onayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermektedir. Yürütülmesinin zorunlu olması yani icrailik vasfı ise, kamu gücünün üçüncü kişiler üzerinde, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesi olarak ifade edilmektedir.

Bir idari işlemde, idari davaya konu olması bakımından aranılan bu özellikleri taşımayan hazırlık niteliğindeki çalışmaların, idarenin içyapısı ve işleyişiyle ilgili işlemlerin, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin henüz hukukunu etkilemeyen, yani menfaatlerini ihlal etmeyen işlemlerin dava konusu olamayacağı açıktır.

Bu bağlamda, davaya konu Duyurunun, 05/04/2017 tarih ve 30029 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Adalet Bakanlığı Disiplin Yönetmeliğinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar açısından yol gösterici ve disiplin soruşturma dosyalarının usulüne uygun, eksiksiz ve zamanında hazırlanabilmesi için dikkat edilmesi gereken hususları açıklayıcı mahiyette olduğu, idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemlerden olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-d ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyorum.