Danıştay 13. Daire E.2015/3412 K.2020/2815

Dava konusu istem: Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ... Bölge Müdürlüğü'nce 03/12/2014 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen "Temizlik, Aşçı, Bulaşıkçı, Elektrik-Elektronik, Mekanik, Servis (Garson), Temizlik Şefi Hizmeti Alımı" ihalesine katılan davacı şirket tarafından yapılan itirazen şikâyet başvurusunun, süre yönünden reddine dair 14/01/2015 tarih ve 2015/UH.IV-155 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davacı şirketin, 13/12/2014 tarihinde Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü ...

Bölge Müdürlüğü tarafından açık ihale usulüyle yapılan "Temizlik, Aşçı, Bulaşıkçı, Elektrik-Elektronik, Mekanik, Servis (Garson), Temizlik Şefi Hizmet Alımı" ihalesine katıldığı, ihaleye ilişkin bazı hususlarla ilgili olarak 18/12/2014 tarihinde idareye şikâyet başvurusunda bulunduğu, idarece şikâyete ilişkin olarak alınan kararın 23/12/2014 tarihinde davacı şirkete bildirildiği,

söz konusu kararın bildiriminden sonraki on gün içerisinde Kamu İhale Kurumu'na itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması gerekirken, tüm kamu personelinin 02/01/2015 Cuma günü idari izinli sayılmasına dair Başbakanlık yazısı uyarınca 02/01/2015 Cuma gününün resmi tatil olduğu varsayılarak sonraki ilk iş günü olan 05/01/2015 Pazartesi günü itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu, bu durumda 4734 sayılı Kanun'un 54. maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi uyarınca itirazen şikâyet başvurusunun süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Belirtilen gerekçeyle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 30/12/2014 tarih ve 12351 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile itirazen şikâyet başvuru süresinin son günü olan 02/05/2015 gününün idari izin günü sayıldığı, işlemlerin yürütülmesi için yeteri kadar personel bulundurulduğu belirtilmiş ise de anılan günde Kurumda muhatap bulunamadığı ve tüm personelin izinli olduğunun anlaşıldığı, fiilen müracaat etme imkânının olmadığı, davacı tarafından resmî tatil sonrası ilk çalışma günü olan 05/01/2015 tarihinde başvuruda bulunulduğu, başvurunun süresinde yapıldığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Başbakanlık Genelgesi ile 02/01/2015 Cuma gününün tüm personel için idari izinli gün sayıldığı, anılan günde hizmetlerin aksatılmaması ve zorunlu hizmetlerin yürütülmesi için yeterli personelin görevlendirildiği, davacı tarafından yapılan başvurunun süresinde olmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirketin, 13/12/2014 tarihinde Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü ...

Bölge Müdürlüğü tarafından açık ihale usulüyle gerçekleştirilen "Temizlik, Aşçı, Bulaşıkçı, Elektrik-Elektronik, Mekanik, Servis (Garson), Temizlik Şefi Hizmeti Alımı" ihalesine katıldığı, ihaleye ilişkin bazı hususlarla ilgili olarak 18/12/2014 tarihinde ilgili idareye şikâyet başvurusunda bulunduğu, yapılan inceleme neticesinde başvurunun reddine karar verildiği ve bu kararın davacı şirkete 23/12/2014 tarihinde bildirildiği,

şikâyet başvurusunun reddine dair karara karşı 05/01/2015 tarihinde itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması üzerine yapılan incelemede idarenin şikâyet başvurusunun reddine dair karara karşı, kararın kendisine tebliğinden itibaren 10 gün içerisinde en geç 02/01/2015 Cuma günü mesai bitimine kadar başvurulması gerekirken, itirazen şikâyet başvurusu dilekçesinin 05/01/2015 tarihinde kurum kayıtlarına girdiği,

02/01/2015 tarihinin idari izin günü olmasının başvuru süresini durdurmayacağı gerekçesiyle, şikâyetin süre yönünden reddine ilişkin Kamu İhale Kurulu'nun 14/01/2015 tarihli ve 2015/UH.IV-155 sayılı kararının iptali talebi ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. maddesinin 1. fıkrasında, ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilecekleri.

2. fıkrasında, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularının, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idarî başvuru yolları olduğu. 4. fıkrasında, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusuna ilişkin olarak dilekçelerde yer alması zorunlu olan hususların belirtildiği.

9. fıkrasında, belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksikliklerin, İdare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebileceği.

10. fıkrasında, başvuruların ihaleyi yapan İdare veya Kurum dışındaki idari merciilere ya da yargı merciilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciiler tarafından ilgisine göre İdareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, dilekçelerin İdare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarihin, başvuru tarihi olarak kabul edileceği.

55. maddesinin 1. fıkrasında, ihale sürecindeki işlem veya eylemlerin hukuka aykırılığı iddiasıyla bu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren 21. maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hâllerde ise on gün içinde ve sözleşmenin imzalanmasından önce, ihaleyi yapan idareye şikâyet başvurusunda bulunulacağı.

4. fıkrasında, belirtilen süre içinde bir karar alınmaması durumunda başvuru sahibi tarafından karar verme süresinin bitimini, süresinde alınan kararın uygun bulunmaması durumunda ise başvuru sahibi dâhil aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından idarece alınan kararın bildirimini izleyen on gün içinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceği.

56. maddesinin 1. fıkrasında, idareye şikâyet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55. maddenin 4. fıkrasında belirtilen hâllerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceği kurala bağlanmıştır.

İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasında, "Başvuruların ihaleyi yapan İdare veya Kurum dışındaki idarî merciilere ya da yargı merciilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciiler tarafından ilgisine göre ihaleyi yapan idareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir.

Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir.". 16. maddesinin 3. fıkrasında, "Birinci fıkrada yer alan bilgi ve belgeleri içermeyen ve henüz başvuru süresi dolmamış olan itirazen şikâyet başvurularında, başvuru süresinin sonuna kadar söz konusu eksiklikler başvuru sahibi tarafından giderilebilir.".

İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in 11. maddesinin 7. fıkrasında ise, "Başvuru dilekçesi ve eklerinde Yönetmeliğin 8. ve 16. maddelerinde sayılan bilgi ve/veya belgelerde eksiklik bulunması ve başvuru süresinin henüz dolmamış olması hâlinde, başvuru sahibi veya vekili/temsilcisi tarafından söz konusu eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmasını teminen eksik bilgi ve belgeler Kurumun www.ihale.gov.tr adresinde yayımlanır." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş; Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle eklenen 2. fıkrada ise, "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." kuralı yer almıştır.

Bu ek fıkranın gerekçesinde, değişikliğin, bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması amacıyla ve son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline gelmesi nedeniyle yapıldığına değinilmiştir.

Anayasal düzenlemeler ve değinilen gerekçeden, Devletin, kurumları vasıtasıyla tesis edilen her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idarî makamlar ile başvuru süresinin gösterilmesinin bir anayasal zorunluluk hâline getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa'nın bağlayıcılığı karşısında, bu zorunluluğa; yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü oldukları sonucuna ulaşılmaktadır.

Anayasal düzenlemeler, kural olarak doğrudan uygulanacak hükümlerden olmayıp, yasalarda gerekli düzenlemeler yapılarak yaşama geçirilirler. Ancak, öğretide ve Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında, yürürlüğe konulması gereken yasal düzenlemede yer verilmesi gereken konuların Anayasa metninde açıkça kurala bağlandığı durumlarda, bir özel yasa ya da yürürlükteki yasalarda değişiklik yapılması gerekmeksizin Anayasa hükümlerinin doğrudan uygulanacağı kabul edilmektedir.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi, Anayasa'nın 40. maddesinin 2. fıkrasının doğrudan uygulanması gerektiğini, 08/12/2004 tarih ve E:2004/84, K:2004/124 sayılı kararında.

5225 sayılı Kanun'da, başvurulacak kanun yolu ve süresinin özel olarak düzenlenmemiş olmasının, Anayasa'nın 40. maddesine aykırılık oluşturmadığını belirterek benimsemiş ve kararında; bireyler hakkında kurulan işlemlere karşı kanun yolları, başvurulacak merciiler ile sürelerin belirtilmesi yönünden Devlete verilen görevin bir zorunluluk içerdiğine, bu zorunluluk nedeniyle her yasada özel bir düzenleme yapılması gerekmediğine değinerek, Anayasa'nın 40. maddesinin 2. fıkrasının doğrudan uygulanır nitelik taşıdığını kabul etmiştir.

Bu kapsamda Anayasa'nın 125. maddesinin 3. fıkrasıyla, 40. maddesinin 2. fıkrasının birbirleriyle olan ilişkisine de değinmek gerekmektedir. Anayasa'nın 125. maddesinin 3. fıkrasında, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmiş; 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle Anayasa'nın 40. maddesine eklenen 2. fıkrada ise, Devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve merciilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu ifade edilmiştir.

Anayasa'da yer alan düzenlemeler, normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer aldığından bu kuralların birbirine üstünlüklerinden söz etmek mümkün olmamakla birlikte, Anayasal normlar değerlendirilirken normun kabul edildiği tarihe bakılarak yorum yapılabilir. Anayasa'nın 125. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmişse de.

40. maddeye eklenen fıkrayla, idarî işlemlerde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve merciilere başvuracağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğu getirildiğinden, kişilere bildirilen idarî işlemlerde başvuru süresi ve başvuru yerinin de gösterilmesi gerekmektedir. Dava açma süresini başlatacak olan yazılı bildirim, Anayasa'nın amir hükmü gereğince başvuru mercii ve süresini de gösteren yazılı bildirimdir.

Bunun dışındaki yazılı bildirimler Anayasa'nın 40. maddesinin amir hükmüne uygun olmadığından, dava açma süresini başlatmayacaktır.

Tüm bu açıklamalar sonucunda; Devletin, işlemlerinde, bireylerin hangi kanun yolları ve merciilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu öngören Anayasa'nın 40. maddesinin 2. fıkrasının, ayrı bir yasal düzenlemenin varlığını gerektirmeyen, doğrudan uygulanabilir nitelik taşımasından dolayı, yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak idarî merciileri ve kanun yolları ile sürelerini belirtmesinin zorunlu olduğu ortaya çıkmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin şikâyet başvurusunun reddine ilişkin Tapu ve Kadastro IV. Bölge Müdürlüğü'nün 19/12/2014 tarihli işlemi ile bu işlemin davacı şirkete bildirilmesine ilişkin yazıda, idarenin Anayasa'nın 40. maddesine uygun olarak bildirim yükümlülüğünü yerine getirmediği (hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmediği) anlaşıldığından, şikâyet başvurunun süresinde olmadığı gerekçesiyle itirazen şikâyet başvurusunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Bu itibarla, başvurunun süre yönünden reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.