Danıştay 13. Daire E.2017/2274 K.2022/2955

Dava konusu istem: İhrakiye teslim lisansı sahibi olan davacının asgari ödenmiş sermaye şartını yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası ile uyarınca 70.000-TL idari para cezası verilmesine ve aynı Kanun'un 20. maddesi uyarınca lisansının 30 (otuz) gün süreyle durdurulmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının istenilmektedir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararda; davacı şirkete, Kurul'un ... tarih ve ... sayılı kararı ile ... sayılı ihrakiye teslim lisansının verildiği, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 7. maddesinin altıncı fıkrasının (a) bendinde yapılan değişiklik uyarınca, asgarî sermayenin 3.000.000,00 TL'ye çıkarılmış olması nedeniyle davacının asgarî sermaye koşulunu Yönetmelik'in Geçici 9. maddesinde belirtilen süre içinde yerine getirmediğinden bahisle dava konusu Kurul kararının tesis edildiği,

davacı tarafından 2008 yılında ihrakiye teslim lisansının aynı gerekçelerle davalı idare tarafından iptal edilmesi üzerine Danıştay nezdinde açılan iptal davasında Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 12/11/2011 tarih ve E:2008/3454, K:2011/552 sayılı kararıyla "petrol piyasasında faaliyette bulunan tüzel kişiler için asgarî sermaye miktarının belirlenmesi konusunda davalı idarenin yetkisinin bulunduğu,

ancak söz konusu belirleme yapılırken Türkiye coğrafi pazarında, ihrakiye teslimi piyasasında faaliyet gösteren teşebbüslerin faaliyet alanı, çalışma yöntemleri, kapasiteleri gibi hususların tespit edilip, piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesi açısından hangi miktarda asgari sermayeye sahip olması gerektiği noktasında bir çalışmanın yapılarak, bu lisans için asgari sermaye tutarı belirlenmesi gerekirken, idarece yapıldığı belirtilen değerlendirmelerin düzenlemenin nedenini ortaya koyamadığı,

Yönetmelik değişikliği taslağında asgarî sermaye miktarı 5.000,00 TL olarak belirlenmişken, söz konusu miktarın hangi hususlar göz önüne alınarak 2.000.000,00 TL olarak belirlendiğinin ortaya konulamadığı" gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verildiği dikkate alındığında, hukuka aykırılığı sabit olan düzenleyici işleme dayalı olarak tesis edilen dava konusu işlemde de hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu Kurul kararının hukuka ve mevzuat uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Davacı şirkete, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile ... sayılı ihrakiye teslim lisansı verilmiş, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 7. maddesinin altıncı fıkrasının (a) bendinde yapılan değişiklik uyarınca, asgarî ödenmiş sermayenin 3.000.000,00 TL'ye çıkarılması ve davacının asgarî sermaye koşulunu Yönetmelik'in Geçici 9. maddesinde belirtilen süre içinde yerine getirmemesi üzerine ... tarih ve ... sayılı bahisle dava konusu Kurul kararıyla 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ve lisansının 30 (otuz) gün süreyle durdurulmasına karar verilmiş, anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun'un amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği; ikinci fıkrasında, lisans ile tanınan hakların; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı kurala bağlanmış; işlem tarihinde yürürlükte bulunan 19. maddesinin 7. fıkrasında, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir." kuralı yer almıştır.

İşlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinde, lisans başvurularının nasıl yapılacağı açıklanmış, başvuru sırasında hangi evrakın isteneceği sayılmış, altıncı fıkrasının (a) bendinde, diğer şartlara ek olarak, "Rafinerici, iletim, depolama, işleme, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansları için; başvuru sahibi tüzel kişinin.

6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda anonim şirket ya da limited şirket olarak kurulmuş olması ve asgari ödenmiş sermayesinin ... ihrakiye teslimi lisansı için 3.000.000-TL olması" gerektiği belirtilmiş.

Geçici 9. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte rafinerici, iletim, depolama, işleme, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahibi olan kişiler, asgari ödenmiş sermayelerinin yönetmelikte yer alan tutarın altında olması hâlinde durumlarını 31/12/2013 tarihine kadar bu Yönetmeliğin 7. maddesine uygun hâle getirir." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5015 sayılı Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 20. maddesinin 1. fıkrasında, "Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır.

Ayrıca ilgiliye on beş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." kuralı yer almıştır.

5326 sayılı Kabahatlar Kanunu'nun "Kanunilik ilkesi" başlıklı 4. Maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanun kapsal ve koşulları bakımından belirlendiği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olun yaptırımların türü, süresi ve miktar ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, lisans sahibi kişiler hakkında, 5015 sayılı Kanun'a, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, geçici durdurma kararı verilebilmesi için; öncelikle Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılması, ayrıca ilgiliye on beş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağının ihbar edilmesi ve bu ihbara rağmen on beş günlük sürenin bitiminde aykırılıkların giderilmemesi gerektiği açıktır.

Bu kapsamda, dava konusu olayda 5015 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikte belirtildiği şekliyle geçici durdurma kararı öncesinde yapılması gereken ihbarın mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden davacı şirketin "asgari ödenmiş sermaye yükümlülüğünü yerine getirmemesi" fiiline yönelik olarak davalı idare tarafından davacıya gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazıda, "... Bu kapsamda bahsedilen mevzuata aykırılıkların 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi uyarınca, on beş günlük süre içinde giderilmesi ve sonucunun Kuruma bildirilmesi gerekmekte olup aksi hâlde yapılmakta olan piyasa faaliyetiniz geçici bir süre için durdurulacak veya firmaya ait lisansı doğurudan iptal edilebilecektir" ifadesine yer verildiği, davacı şirkete 15 günlük yazılı savunma süresi verildiği ve süresi içinde gönderilmeyen savunmaların dikkate alınmayacağının bildirildiği görülmüştür.

Anılan yazıda sadece geçici durdurma kararı öncesinde ihbar yapılması zorunluluğunu belirten, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi ve Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 21. maddesinin üçüncü fıkrasının ilgili kısmı yazılmış ise de, davalı idare tarafından mevzuatta belirtildiği şekliyle aykırılığın giderilmesi için verilmesi gereken on beş günlük sürenin davacı şirkete verildiğine ve verilen süre içinde aykırılıkların giderilmemesi hâlinde davacı şirketin piyasa faaliyetinin geçici bir süre için durdurulabileceğine ilişkin açık ve anlaşılır bir ifadeye yer verilmediğinden bu hâliyle ortada hukuka uygun şekilde yapılmış bir ihbarın mevcut olmadığı anlaşılmıştır.

Piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilmesi, mevzuatta öngörülen şekilde bir ihbarın yapılmasına bağlı olduğundan ve olayda bu nitelikte bir ihbar mevcut olmadığından, davacı şirketin piyasa faaliyetinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin dava konusu Kurul kararının bu kısmında hukuka uygunluk, işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise bu kısım yönünden sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

Öte yandan, 5326 sayılı Kanun'un yukarıda anılan hükmüne göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatin karşılığı olan idari yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idari yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı eylemin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği hiçbir tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra eylemin karşılığı olan kanunda belirtilen idari yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir deyişle, eylem ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya eylem ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu, anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarının, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, taşıma, iletim, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabileceklerini ve bu hakkın lisansta kayıtlı hususlar dâhilinde kullanılabileceğine ilişkin koşulları düzenlediği görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde düzenlenen ve lisans verilmesi için aranılan şartlara yönelik getirilen kurallar tüm piyasa aktörleri için geçerlidir. Davacı şirketin lisans aldığı tarih itibarıyla mevzuatta asgari ödenmiş sermaye şartına ilişkin düzenleme bulunmamakla birlikte, yönetmeliğin geçici maddesiyle tüm lisans sahiplerinin durumlarını mevzuata uygun hâle getirmeleri için 31/12/2013 tarihine kadar süre tanınmıştır.

Bu itibarla, belirtilen süre içerisinde durumlarını mevzuata uygun hâle getirmeyen lisans sahiplerinin faaliyetlerine son verilmesi hususunda idarenin yetkisinin bulunduğu açıktır. Ancak, yukarıda belirtilen şartı yerine getirmeyen lisans sahiplerine başkaca bir yaptırım uygulanabileceğine ilişkin yasal bir düzenleme bulunmamaktadır.

Serbest piyasa şartlarına göre faaliyet yürüten lisans sahiplerinin, asgari ödenmiş sermayelerini artırmaları hususunda idarece zorlanamayacakları açıktır. Belirtilen şartı yerine getiremeyen lisans sahiplerinin, piyasa faaliyetlerine son verme yönünde tercihte bulunmalarına da bir engel bulunmamaktadır.

Bu itibarla, davacı şirketin, usulüne uygun şekilde edindiği lisans belgesine istinaden faaliyet yürüttüğü, mevzuatta sonradan yapılan değişiklikle asgari ödenmiş sermaye şartı getirildiği, şirketin bu şartı sağlayamamasının 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinde belirtilen "ilgili diğer mevzuat"a aykırılık şeklinde değerlendirilemeyeceği, fiilin, Kanun'un 4. maddesinde tanımlanan fiil ile örtüşmediği, bu bağlamda, anılan Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasının davacı şirket hakkında uygulanmasına imkân bulunmadığı açıktır.

Bu durumda, dava konusu Kurul kararının idari para cezası verilmesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk, işlemin iptali yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, davacı şirkete ait ihrakiye teslimi lisansının iptaline ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin 07/11/2017 tarih ve E:2017/593, K:2017/2866 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.