Danıştay 13. Daire E.2019/2004 K.2023/4249

Dava konusu istem: 17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleştirilmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar gereğince Coğrafi Bilgi Sistemlerinin (CBS) 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmaması nedeniyle oluşan aykırılığın 180 gün içinde giderilmesi ihtarına yönelik … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararın gereğinin yerine getirilmediğinden bahisle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrası uyarınca 604.113,00-TL idari para cezası verilmesine ve mevzuata aykırılığın 180 gün içerisinde giderilmesinin ihtarına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararın iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacı şirketin CBS'yi 2012 yılı sonuna kadar hazırlaması gerekirken belirlenen süre içerisinde hazırlamadığının tespit edildiği, bunun üzerine Kurul tarafından … tarih ve … sayılı karar ile davacı şirketin yükümlülüklerinin 180 gün içerisinde yerine getirmesi hususunda ihtarda bulunulduğu, CBS kurma yükümlülüğünün ihtarda belirtilen süre içerisinde yerine getirilmediğinden bahisle dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, davacı şirketin belirlenen yükümlülüklerini süresi içerisinde yerine getirmediği,

her ne kadar, davacı şirket tarafından, süresi içerisinde CBS yükümlülüğünün yerine getirildiği ve buna ilişkin sistemlerin (entbus gibi) kurulduğu ileri sürülmüş ise de, davacı şirket tarafından kurulan sistemin yalnızca merkezi sisteme ilişkin olduğu ve tam anlamıyla CBS'nin kurulmadığı anlaşıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, CBS'nin merkezi olarak kurulduğunun davalı idarece de kabul edildiği, mevzuatta CBS kurma yükümlülüğünün hangi durumda yerine getirilmiş olduğuna ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, özelleştirme tarihi 26/07/2013 olduğundan bu tarihten önce devlet kuruluşu tarafından CBS yükümlülüğüne ilişkin çalışma yürütülmediği, yükümlülüğün yerine getirilmediğine ilişkin somut bir tespitin bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, davacı şirketin yeni yönetiminin devir işlemiyle birlikte sahip oldukları sorumlulukların bilincinde hareket etmesi gerektiği, mücbir sebebin kabulüne ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının bölgenin tamamına ve tüm yükümlülüklere yönelik olmadığı, CBS yükümlülüğüne ilişkin olarak objektif değerlendirme yapılabilmesi için dört kriter belirlendiği ve davacının bu dört kritere ilişkin bir belge sunamadığının görüldüğü, bu kriterlerin yeni bir düzenleme olarak nitelendirilmemesi gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Elektrik piyasasında dağıtım lisansına sahip davacı şirkete, CBS'yi tamamlama yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla aykırılığın 180 (yüzseksen) gün içerisinde giderilmesi için ihtarda bulunulmuş, ihtarda belirtilen aykırılıkların öngörülen süre içerisinde tamamlanmadığından bahisle 604.113,00-TL idari para cezası verilmesine ve mevzuata aykırılığın 180 (yüzseksen) gün içerisinde giderilmesinin ihtarına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir. Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır: ... (e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür." kuralına.

"Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: (a) Kurul tarafından bilgi isteme veya yerinde inceleme hâllerinde; istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi hâllerinde, on beş gün içinde bilgilerin doğru olarak verilmesi veya inceleme imkânının sağlanması ihtar edilir.

Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. (b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.

28/01/2003 tarih ve 25007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Soruşturmaya doğrudan yazılı savunma alınarak başlanması" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasında, "Elektrik piyasasında faaliyette bulunan tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma prosedürüne ve soruşturma raporu düzenlenmesine gerek olmayacak derecede açık olduğu,

Kurul veya Kurulun yetki devretmesi halinde Başkan veya Daire Başkanı tarafından belirlenenler için, soruşturmaya Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınmak suretiyle başlanır. Daire Başkanı, ilgili tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunar.

Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır." kuralı; ikinci fıkrasında, "Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir. İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan tüzel kişiye Kanunun 16 ncı maddesinde öngörülen yaptırım ve cezalar uygulanır." kuralı yer almaktadır.

17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu usul ve esasların amacı; dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin dağıtım sistemi gelir düzenlemesi kapsamında düzenlemeye esas net yatırım harcamalarının belirlenmesi ve gerçekleşmesinin izlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralının; Geçici 1. maddesinde ise, "Dağıtım şirketleri, 5 ve 10 yıllık master planlar ile coğrafi bilgi sistemlerini 2012 yılı sonuna kadar hazırlarlar." kuralına yer verilmiştir.

22/03/2017 tarih ve 7747-1 sayılı Kurul Kararı ile Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği'nin 24. maddesine dayanılarak, Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar belirlenmiş ve anılan karar 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan mevzuatın değerlendirilmesinden, dağıtım şirketlerinin, faaliyet alanlarına göre Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümleri ile Kurul kararlarına ve talimatlarına uymakla yükümlü oldukları, anılan düzenlemelere aykırılıkların somut olarak tespit edilmesi hâlinde, aykırılığın niteliğine göre öncelikle aykırılığın giderilmesi için ihtar edilmeleri gerektiği, yazılı ihtara rağmen aykırılıkların devam ettirilmesi veya tekrarlanması durumunda idarî para cezası uygulanacağı, CBS'nin Kurul kararı ekinde yayımlanan düzenleyici idari işleme dayalı olarak getirilen bir yükümlülük olduğu, 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmasının zorunlu kılındığı ve fakat bahse konu tarih itibarıyla kapsamı ve niteliğine yönelik ayrıntılı bir düzenlemeye yer verilmediği anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin temel öğelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.

Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup, kişiler hangi somut fiil ve olguya hangi hukukî yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelerini gerektirir. Bireyler, ancak bu durumda kendilerine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirleyebilirler.

Hukuk güvenliği, yazılı kuralların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm fiil ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

Öte yandan, Anayasa'nın 38. maddesinde yer verilen "suç ve cezaların kanuniliği" ilkesinin idarî yaptırımlar için de geçerli olduğu kabul edilmekle birlikte, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek kanunilik ilkesinin idarî yaptırım gerektiren fiillerin belirlenmesinde daha esnek uygulanması gerektiği kabul edilmektedir.

Nitekim, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu Kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kapsam ve koşulları bakımından kanunun belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici idarî işlemleriyle de doldurulabileceği ve fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının ise sadece kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır.

Bununla birlikte, herhangi bir fiili kabahat olarak belirleyen düzenleyici idarî işlemin de içerik bakımından belirli bir amacı gerçekleştirmeye elverişli olması ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya yaptırım niteliğinde hukukî sonuç bağlandığını belirli bir açıklıkta ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olması gerekir.

Dairemizin E:2019/1389 sayılı dosyasında, 10/07/2019 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamının, dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmeleri gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik olarak düzenleme veya karar bulunup bulunmadığına ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesi üzerine davalı idarece verilen cevapta, CBS'nin evrensel delilleri olduğu, envanter bilgisi ve veri bütünlüğü gibi özellikler taşıdığı, nitelikleri bilindiği için hangi kriterlere sahip olması gerektiğine yönelik ayrıca bir mevzuat hükmüne gerek olmadığı belirtilmiştir.

Buna göre, ilgili mevzuatta ve denetim süreçleri sırasında CBS'nin kriter ve standartlarına ilişkin ayrıntılara yer verilmemesi, CBS kurma yükümlülüğünün yerine getirilip getirilmediği hususundaki değerlendirmelerde kullanılacak kıstasların davacı tarafça bilinmediği hususları göz önüne alındığında; 2012 yılı itibarıyla davalı idarece dağıtım şirketlerine veya davacıya CBS kurma yükümlülüğü açısından bir bildirimde veya yönlendirmede bulunulmaması hukukî belirlilik ve güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.

Bu durumda, davacı şirketin, anılan dönemde, dağıtım bölgesinin özelliklerine, ihtiyaçlarına ve önceliklerine bağlı olarak CBS'nin kapsamını belirleme serbestisine sahip olduğu, davalı idare tarafından 2012 yılı sonu itibarıyla CBS'nin standardı veya sistemin kurulumuna yönelik uyulması zorunlu kıstasların ne olduğunun açıklanmadığı, aynı dönemde yürürlükte bulunan mevzuatta da bu yönde bir kural olmadığı,

CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamı ile dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmesi gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik ayrıntılı düzenlemenin ilk olarak 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar ile yapıldığı dikkate alındığında dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.