Danıştay 13. Daire E.2019/4005 K.2024/2004

2. (DAVACI) ... Petrol A.Ş. VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda 05/08/2015 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmadığının tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 972.717,00-TL, söz konusu akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını iki ay içerisinde tamamlamadığından bahisle, anılan Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL olmak üzere toplamda 1.052.823,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ....

İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu işlemin akaryakıt istasyonundaki otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmadığından bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden, dava dosyasında yer alan soruşturma raporu ve diğer bilgi ve belgelerin incelenmesinden, istasyon sahibinin yaklaşık 3 (üç) aydır akaryakıt satmadığını beyan ettiği, ancak yapılan kontrolde davacı şirket tarafından düzenlenmiş ... tarihli, ... numaralı sevk irsaliyesine göre 9910 litre motorin alındığının görüldüğü, istasyondaki tankların ise boş olduğu,

istasyon sahibi tarafından söz konusu motorinin dış satış yapılarak şantiyeye satıldığının beyan edildiği ancak buna ilişkin fatura sunulamadığı, otomasyon sisteminde yapılan kontrolde 2 nolu tankta 12.270 litre motorin olduğunun gözüktüğü, ancak fiilen tankların boş olduğunun anlaşıldığı, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlü oldukları, bu yükümlülüğün de bayide sürekli denetimi gerektirdiği,

tesis edilen dava konusu işlemde bu yönden hukuka aykırılık bulunmadığı, dava konusu işlemin davacı şirketin akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını 2 (iki) ay içerisinde tamamlamadığından bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden ise,

dava dışı Adnan Karabulut'un 17/02/2015 tarihinden itibaren davacı şirketin bayisi olduğu anlaşılmakla 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin (e) bendi uyarınca en geç iki ay içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlaması gerekirken 05/08/2015 tarihinde yapılan denetimde dağıtıcı firmaya ait kurumsal kimlik ögelerinin bulunmadığının denetim esnasında çekilen fotoğraflarla kayıt altına alındığı görüldüğünden, tesis edilen dava konusu işlemde bu yönden de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; dava konusu işlemin davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimdeki tespit üzerine, otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmaması nedeniyle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun oduğu;

Dava konusu işlemin davacı şirketin bayisinin akaryakıt istasyonunda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığı ve Kurum'ca belirlenen usul ve esaslara uygun olup olmadığını kontrol etmediğinden bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden, idari para cezası miktarı belirlenirken, lisans sahibinin fiilinin ağırlığı, işletmesinin portföy niceliği ve petrol piyasasını etkileyebilme niteliği, fiilin uygulamada kalma süresi, davacı şirketin cirosu,

varsa oluşan kamu zararı veya elde edilen kâr gibi kriterlerin dikkate alınıp alınmadığının belirtilmediği gibi idari para cezasının üst sınırdan verilmesine ilişkin herhangi bir gerekçenin de gösterilmediği, bu durumda, her ne kadar, davacı şirketin bayisine ait istasyonda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığı,

davalı idarece yerinde yapılan tespit, davacının yazılı savunmasındaki beyanları dikkate alındığında sabit ise de, bu fiil karşılığında idari para cezası miktarı belirlenirken herhangi bir kriterin esas alınmadığı ve idari para cezası aralığının aşağı sınırından uzaklaştırılarak anılan fiil için Kanun'un öngördüğü en üst sınırdan ceza uygulanmasının gerekçesinin gösterilmediği anlaşıldığından, 80.106,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemin bu kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlere, dava konusu işlemin davacı şirketin bayisinin akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını 2 (iki) ay içerisinde tamamlamadığından bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden kaldırılmasına, esastan incelenen davada, dava konusu işlemin anılan kısmının iptaline, dava konusu işlemin davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmaması nedeniyle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, fiil tarihi itibarıyla zaman aşımının dolduğu, sistemin çalışır vaziyette olduğu, tutanakta bayinin kapalı olduğuna ilişkin bayi yetkilisinin ifadesinin dikkate alınmadığı, incelemenin eksik yapıldığı; davalı idare tarafından, bayilik sözleşmesinin imzalandığı tarih dikkate alındığında davacının açıkça kusurlu olduğu, cezanın ölçülü olduğu ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI

Davacı ve davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması, kısmen kararda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi tarafından işletilen akaryakıt istasyonunda 05/08/2015 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmamadığının ve bayisinin kurumsal kimlik çalışmalarını 2 (iki) ay içerisinde tamamlamadığının tespit edilmesi üzerine, açılan soruşturma sonucu davacı şirketin savunmasının değerlendirilmesi sonucunda Kurul kararıyla davacı şirket hakkında toplam 1.052.823,00-TL idari para cezası verilmesi üzerine söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

1) Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmadığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 972.712,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmında hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.

2) Dava konusu işlemin, davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını 2 ay içerisinde tamamlamadığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı incelendiğinde;

7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür.

Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir.

Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.

Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığından bahisle verilen idari para cezası yönünden istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin anılan kısmının iptaline ilişkin kısmında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.