Danıştay 13. Daire E.2020/3274 K.2023/6455

26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin öncelikle şekil yönünden iptali, esasa ilişkin olarak ise, 4. maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde yer alan "ortaklarının denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresi ile ikinci fıkrasında yer alan "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresinin, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) ve (e) bentlerinin, (f) bendinde yer alan "hükmün açıklanması geri bırakılmış olsa bile" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar,

devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin, (ğ) bendinde yer alan "bağımsız denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresinin, ikinci fıkrasındaki "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin, 15., 16., 21., 23., 24. ve 25. maddelerinin, 28. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 32., 39., 40., 41., 42., 43. ve 48. maddeleri ile Geçici 1. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu Yönetmelikle, 660 sayılı KHK’da yer almadığı hâlde suç ve ceza ihdas edildiği, bir kimsenin belirli bir alanda çalışmasının süreli ya da süresiz bir şekilde yasaklanması sonucunu doğuran cezaların ve bu cezaları gerektiren fiillerin, suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerektiği, yasal çerçevesi çizilmeden idarenin genel düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza belirleyemeyeceği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Kurum'un, bağımsız denetim kuruluşları ile bağımsız denetçilerin denetim mevzuatına uyup uymadıklarını denetlemekle yükümlü olduğu, bunun için de denetçilerin ve denetim kuruluşlarının hangi kurallara uymaları gerektiğinin önceden belirlenmesi gerektiği, uyuşmazlık konusu düzenlemelerin Kurum'a verilen yetki çerçevesinde yapıldığı ve bu düzenlemelerde, Kurum tarafından yapılacak denetim ve incelemeler sonucunda, denetim mevzuatına aykırılık oluşturabilecek eylemler ile bu eylemlere öngörülen yaptırımlara yer verildiği, yapılan düzenlemelerin amacının suç tespiti ve ceza uygulaması olmadığı,

denetimlerde gerekli güven ve kalitenin sağlanmasını teminen bağımsız denetçiler ve bağımsız denetim kuruluşları için etkin bir kamu gözetimi sistemi oluşturmak ve aykırılıklara yaptırım uygulamak olduğu, böylece Avrupa Birliği’nin revize 8 numaralı Şirketler Hukuku Direktifi'nde öngörülen şeffaflık ilkesine ve kalite güvence sisteminin etkinliği için gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik belirlemelerine de uyum sağlanacağı, idarî yaptırımların idarenin düzenleyici işlemleriyle belirlenmesinin mümkün olduğu,

bağımsız denetçi ve denetim kuruluşlarının uymaları gereken yükümlülük, kural ve kaideler ile bunlara aykırılık hâlinde yaptırıma tabi tutulmalarına ilişkin yapılan düzenlemelerde 660 sayılı KHK’ya aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ

İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararında belirtilen gerekçelerle Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ

Dava.

26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin öncelikle şekil yönünden, esasa ilişkin olarak ise, 4. maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde yer alan "ortaklarının denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresi ile ikinci fıkrasında yer alan "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresinin, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) ve (e) bentlerinin, (f) bendinde yer alan "hükmün açıklanması geri bırakılmış olsa bile" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar,

devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin, (ğ) bendinde yer alan "bağımsız denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresinin, ikinci fıkrasındaki "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin, 15., 16., 21., 23., 24. ve 25. maddelerinin, 28. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 32., 39., 40., 41., 42., 43. ve 48. maddeleri ile Geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Dava dosyasının incelenmesinden. Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 14/12/2017 günlü, E:2013/1765, K:2017/3776 sayılı kararıyla. 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin. 14. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde geçen "veya hükmün açıklanması geri bırakılmış" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar, devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına.

43. maddesinin birinci ve dokuzuncu fıkralarının iptaline.

4. maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde yer alan "ortaklarının denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresi ile ikinci fıkrasında yer alan "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresinin, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) ve (e) bentlerinin, (ğ) bendinde yer alan "bağımsız denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması" ibaresinin, ikinci fıkrasındaki "harç ve ücretleri ödemeleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin, 15., 16., 21., 23., 24. ve 25. maddelerinin,

28. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 32., 39., 40., 41., 42. maddelerinin, 43. maddesinin birinci ve dokuzuncu fıkraları dışındaki kısımlarının, 48. maddesinin, Geçici 1. maddesinin iptali istemi yönünden ise davanın reddine karar verildiği, kararın, davanın reddine ilişkin kısmının davacı tarafından, iptale yönelik kısmının davalı tarafından temyizen incelenerek bozulması talebi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 30/01/2020 tarih ve E: 2018/2121, K:2020/146 sayılı kararı ile;

davacının temyiz isteminin reddine, davalı idarenin temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin temyize konu 14/12/2017 tarih ve E:2013/1765, K:2017/3776 sayılı kararının, davanın reddine ilişkin kısımlarının ONANMASINA, Yönetmeliğin 43. maddesinin 1. fıkrası ile 9. fıkrasının (b) bendinin iptaline yönelik hüküm fıkralarının GEREKÇELİ ONANMASINA, dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline yönelik hüküm fıkrasının ise.

Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin dokuzuncu fıkrasında.

"Aşağıdaki hâllerde Kurul tarafından, denetim kuruluşu veya denetçinin denetim faaliyeti durdurulabilir: a) 22/11/2001 tarihli ve 4721 sayıl Türk Medeni Kanunu uyarınca gaiplik, temyiz kudretinin yitirilmesi, kısıtlılık ve benzeri hâller ile denetçinin fiil ehliyetini yitirmesi veya denetim kuruluşunun faaliyetinin fiilen veya kayden sona ermesi veya hakkında mahkeme tarafından bir tedbir kararı verilmiş olması sonucu denetim faaliyetinin yürütülmesinin sonradan imkânsız hâle gelmesi.

b) Yıllık inceleme planı çerçevesinde veya ihbar ve şikâyetler ve diğer kurumlardan gelen bildirimlerle ilgili olarak yapılan ilk değerlendirmeler sonucunda, faaliyet izninin askıya alınmasını veya iptal edilmesini gerektiren durum nedeniyle, denetim kuruluşunun veya denetçinin faaliyete devam etmesinin telafisi zor ve imkânsız zararlara yol açacağı ihtimalinin bulunması." düzenlemesinin yer aldığı,

Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, uyuşmazlık konusu fıkrada belirtilen hâllerin gerçekleşmesi durumunda, denetim kuruluşu veya denetçinin denetim faaliyetinin durdurulabileceği yönünde yapılan düzenlemede, faaliyetin durdurulacağı sürenin belirsiz olması nedeniyle hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle 43. maddenin 9. fıkrasının iptaline karar verildiği, gaiplik, temyiz kudretinin yitirilmesi,

kısıtlılık ve denetçinin fiil ehliyetini yitirmesi veya denetim kuruluşunun faaliyetinin fiilen veya kayden sona ermesi veya hakkında mahkeme tarafından bir tedbir kararı verilmiş olması gibi uyuşmazlık konusu düzenlemede sayılan durumların denetim faaliyetinin devamına imkân vermeyeceği konusunda tereddüt bulunmadığı, ayrıca, bu hâllerin ortaya çıkması durumunda, davalı idare tarafından söz konusu hâllerin ne kadar süreyle devam edeceğinin bilinmesinin de mümkün olmadığı,

düzenlemenin lafzı ve getiriliş amacı birlikte değerlendirildiğinde, faaliyetin durdurulmasına sebep olan hâlin ortadan kalkacağı süreyle sınırlı olarak faaliyetin durdurulacağı anlaşılmakta olup, 43. maddenin 9. fıkrasının (a) bendinde bu hâliyle hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle Daire kararının, dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline yönelik kısmının BOZULMASINA karar verildiği anlaşılmaktadır.

2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 38. maddesinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 46. maddesinin 1. fıkrasında da, Danıştay Dava Dairelerinin nihai kararlarının Danıştay’da temyiz edilebileceği, 49. maddesinin 4. fıkrasında ise; Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50’nci madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı öngörülmüştür. 2577 sayılı Yasanın 49. maddesinin 4. fıkrasında yer alan düzenleme ile; Danıştay Dava Dairelerine, ilk derecede bakılan davalarla ilgili Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararlarına karşı eski kararlarında ısrar edebilme yetkisi tanınmadığı açıktır.

Bu nedenle; 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddenin 9. fıkrasının (a) bendinde; hukuka aykırılık görülmediğinden düzenlemenin iptali istemine ilişkin davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin dava konusu işlemin kısmen iptali, kısmen davanın reddi, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolundaki 14/12/2017 tarih ve E:2013/1765, K:2017/3776 sayılı kararının, Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden iptaline ilişkin kısmının, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun 30/01/2020 tarih ve E:2018/2121, K:2020/146 sayılı kararıyla bozulması üzerine, bozulan kısımla sınırlı olarak işin gereği yeniden görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

Dosyanın incelenmesinden, Dairemizin 14/12/2017 tarih ve E:2013/1765, K:2017/3776 sayılı kararıyla dava konusu işlemin kısmen iptali, kısmen davanın reddi, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verildiği, anılan kararın davacı ve davalı idare tarafından temyiz edildiği, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun 30/01/2020 tarih ve E:2018/2121, K:2020/146 sayılı kararı ile davacının temyiz isteminin reddedildiği, davalı idarenin temyiz isteminin ise,

"Dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrası yönünden; Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, uyuşmazlık konusu fıkrada belirtilen hâllerin gerçekleşmesi durumunda, denetim kuruluşu veya denetçinin denetim faaliyetinin durdurulabileceği yönünde yapılan düzenlemede, faaliyetin durdurulacağı sürenin belirsiz olması nedeniyle hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle 43. maddenin 9. fıkrasının iptaline karar verildiği görülmektedir.

Gaiplik, temyiz kudretinin yitirilmesi, kısıtlılık ve denetçinin fiil ehliyetini yitirmesi veya denetim kuruluşunun faaliyetinin fiilen veya kayden sona ermesi veya hakkında mahkeme tarafından bir tedbir kararı verilmiş olması gibi uyuşmazlık konusu düzenlemede sayılan durumların denetim faaliyetinin devamına imkân vermeyeceği konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Ayrıca, bu hâllerin ortaya çıkması durumunda, davalı idare tarafından söz konusu hâllerin ne kadar süreyle devam edeceğinin bilinmesi de mümkün değildir.

Düzenlemenin lafzı ve getiriliş amacı birlikte değerlendirildiğinde, faaliyetin durdurulmasına sebep olan hâlin ortadan kalkacağı süreyle sınırlı olarak faaliyetin durdurulacağı anlaşılmakta olup, 43. maddenin 9. fıkrasının (a) bendinde bu hâliyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, 43. maddesinin 9. fıkrasının (b) bendinde, denetim kuruluşunun veya denetçinin faaliyete devam etmesinin telafisi zor ve imkânsız zararlara yol açacağı ihtimalinin bulunması hâlinde de faaliyetin durdurulabileceği düzenlenmiş olmakla birlikte faaliyet izninin ne kadar süreyle durdurulacağı hususunda makul bir süre getirilip gerekirse uzatma yoluna gitmek şeklinde bir belirleme yapılmadığından, düzenlemede hukukî güvenlik ve belirlilik ilkeleri ile hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda, Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline yönelik kısmında hukuka uyarlık, (b) bendinin iptaline yönelik kısmında ise sonucu itibarıyla hukuka aykırılık görülmemiştir." gerekçesiyle kısmen kabul edilerek, Dairemiz kararının, Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline ilişkin kısmının bozulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun, idarî dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdarî ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdarî ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak, İdarî Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.