Danıştay 13. Daire E.2020/3302 K.2023/6454

26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin üçüncü fıkrasında geçen "ve faaliyet alanları, işletme büyüklükleri, çalışan sayısı ve benzeri ölçütlere göre Kurumca belirlenen işletmelerin" ibaresinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinin, (m) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresinin ve dördüncü fıkrasının, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, (ğ) bendinde geçen "Bağımsız denetim" ibaresinin, (f) bendinde geçen "veya hükmün açıklanması geri bırakılmış" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar,

devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin ve üçüncü fıkrasının, 15. maddesinin birinci, ikinci, dördüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 16. maddesinin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarının, altıncı fıkrasında geçen "ücreti" ibaresinin, 21. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, 23. ve 24. maddelerinin, 27. maddesinin ikinci fıkrasının, 28. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde geçen "ve bu sürenin en az iki yılında fiilen denetçi,

kıdemli denetçi veya başdenetçi ünvanı ile mevzuatta denetim öngörülen alanlarda denetimlerde bulunmuş olması" ibaresinin, 32., 39., 40., 41., 42., 43. ve 48. maddelerinin, Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinin, dördüncü fıkrasının (d) bendinin son cümlesinin, beşinci fıkrasının ve altıncı fıkrasında geçen "ve mührü" ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Suç ve cezada kanunilik ilkesinin bireylerin hukukî durumunu kısmen veya tamamen etkileyecek tüm yaptırımlar için geçerli olduğu, bir kimsenin belirli bir alanda çalışmasının süreli ya da süresiz bir şekilde yasaklanması gibi son derece ağır sonuçlar doğuran cezaların ve bu cezaları gerektiren fiillerin, suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerektiği, yasal bir belirleme yapılmadan idarenin genel düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulmasının Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Kurum'un, bağımsız denetim kuruluşları ile bağımsız denetçilerin denetim mevzuatına uyup uymadıklarını denetlemekle yükümlü olduğu, bunun için de denetçilerin ve denetim kuruluşlarının hangi kurallara uymaları gerektiğinin önceden belirlenmesi gerektiği, uyuşmazlık konusu düzenlemelerin Kurum'a verilen yetki çerçevesinde yapıldığı ve bu düzenlemelerde, Kurum tarafından yapılacak denetim ve incelemeler sonucunda, denetim mevzuatına aykırılık oluşturabilecek eylemler ile bu eylemlere öngörülen yaptırımlara yer verildiği, yapılan düzenlemelerin amacının suç tespiti ve ceza uygulaması olmadığı,

denetimlerde gerekli güven ve kalitenin sağlanmasını teminen bağımsız denetçiler ve bağımsız denetim kuruluşları için etkin bir kamu gözetimi sistemi oluşturmak ve aykırılıklara yaptırım uygulamak olduğu, böylece AB’nin 8 numaralı Şirketler Hukuku Direktifinde öngörülen şeffaflık ilkesine ve kalite güvence sisteminin etkinliği için gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik belirlemelerine de uyum sağlanacağı, idarî yaptırımların idarenin düzenleyici işlemleriyle belirlenmesinin mümkün olduğu,

bağımsız denetçi ve denetim kuruluşlarının uymaları gereken yükümlülük, kural ve kaideler ile bunlara aykırılık hâlinde yaptırıma tabi tutulmalarına ilişkin yapılan düzenlemelerde 660 sayılı KHK’ya aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ

İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararında belirtilen gerekçelerle Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ

Dava, 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin üçüncü fıkrasında geçen "ve faaliyet alanları, işletme büyüklükleri, çalışan sayısı ve benzeri ölçütlere göre Kurumca belirlenen işletmelerin" ibaresinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinin, (m) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresinin ve dördüncü fıkrasının, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, (ğ) bendinde geçen "Bağımsız denetim" ibaresinin, (f) bendinde geçen "veya hükmün açıklanması geri bırakılmış" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar,

devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin ve üçüncü fıkrasının, 15. maddesinin birinci, ikinci, dördüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 16. maddesinin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarının, altıncı fıkrasında geçen "ücreti" ibaresinin, 21. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, 23. ve 24. maddelerinin, 27. maddesinin ikinci fıkrasının, 28. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde geçen "ve bu sürenin en az iki yılında fiilen denetçi,

kıdemli denetçi veya başdenetçi ünvanı ile mevzuatta denetim öngörülen alanlarda denetimlerde bulunmuş olması" ibaresinin, 32., 39., 40., 41., 42., 43. ve 48. maddelerinin, Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinin, dördüncü fıkrasının (d) bendinin son cümlesinin, 5. fıkrasının ve 6. fıkrasında geçen "ve mührü" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Onüçüncü Dairesinin 14/12/2017 günlü, E:2013/1248, K:2017/3775 sayılı. 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 14. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde geçen "veya hükmün açıklanması geri bırakılmış" ibaresi ile "milli savunmaya karşı suçlar, devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk" ibaresinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığı. 43. maddesinin birinci ve dokuzuncu fıkralarının iptali.

11. maddesinin üçüncü fıkrasında geçen "ve faaliyet alanları, işletme büyüklükleri, çalışan sayısı ve benzeri ölçütlere göre Kurumca belirlenen işletmelerin" ibaresinin, 13. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinin, (m) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresinin ve dördüncü fıkrasının, 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, (ğ) bendinde geçen "Bağımsız denetim" ibaresinin, ikinci fıkrasında geçen "ve ücretleri" ibaresi ile "ve denetçi mührü" ibaresinin ve üçüncü fıkrasının, 15. maddesinin birinci, ikinci, dördüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 16. maddesinin üçüncü,

dördüncü ve beşinci fıkralarının, altıncı fıkrasında geçen "ücreti" ibaresinin, 21. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde geçen "denetim" ibaresinin, 23. ve 24. maddelerinin, 27. maddesinin ikinci fıkrasının, 28. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde geçen "ve bu sürenin en az iki yılında fiilen denetçi, kıdemli denetçi veya başdenetçi ünvanı ile mevzuatta denetim öngörülen alanlarda denetimlerde bulunmuş olması" ibaresinin, 32., 39., 40., 41., 42. maddelerinin, 43. maddesinin birinci ve dokuzuncu fıkraları dışındaki kısımlarının, 48. maddesinin, Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinin,

dördüncü fıkrasının (d) bendinin son cümlesinin, beşinci fıkrasının ve altıncı fıkrasında geçen "ve mührü" ibaresinin iptali isteminin ise reddi yolundaki kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 30/01/2020 günlü, E:2018/1909, K:2020/144 sayılı kararı ile; davanın reddine ilişkin kısımları onanmış, Yönetmeliğin 43. maddesinin 1. fıkrası ile 9. fıkrasının (b) bendinin iptaline yönelik hüküm fıkraları da gerekçeli onanmış, Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline yönelik hüküm fıkrası ise bozulmuştur.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesi sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nca verilen bozma kararlarına Danıştay dava dairelerince ısrar etme olanağı tanınmamış olması nedeniyle, bozma kararında yer alan gerekçelerle, dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinde hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin dava konusu işlemin kısmen iptali, kısmen davanın reddi, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolundaki 14/12/2017 tarih ve E:2013/1248, K:2017/3775 sayılı kararının Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden iptale ilişkin kısmının, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun 30/01/2020 tarih ve E:2018/1909, K:2020/144 sayılı kararıyla bozulması üzerine, bozulan kısımla sınırlı olarak işin gereği yeniden görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

Dosyanın incelenmesinden, Dairemizin 14/12/2017 tarih ve E:2013/1248, K:2017/3775 sayılı kararıyla dava konusu işlemin kısmen iptali, kısmen davanın reddi, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verildiği, anılan kararın davacı ve davalı idare tarafından temyiz edildiği, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun 30/01/2020 tarih ve E:2018/1909, K:2020/144 sayılı kararı ile davacının temyiz isteminin reddedildiği, davalı idarenin temyiz isteminin ise,

"Dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrası yönünden; Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, uyuşmazlık konusu fıkrada belirtilen hâllerin gerçekleşmesi durumunda, denetim kuruluşu veya denetçinin denetim faaliyetinin durdurulabileceği yönünde yapılan düzenlemede, faaliyetin durdurulacağı sürenin belirsiz olması nedeniyle hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle 43. maddenin 9. fıkrasının iptaline karar verildiği görülmektedir.

Gaiplik, temyiz kudretinin yitirilmesi, kısıtlılık ve denetçinin fiil ehliyetini yitirmesi veya denetim kuruluşunun faaliyetinin fiilen veya kayden sona ermesi veya hakkında mahkeme tarafından bir tedbir kararı verilmiş olması gibi uyuşmazlık konusu düzenlemede sayılan durumların denetim faaliyetinin devamına imkân vermeyeceği konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Ayrıca, bu hâllerin ortaya çıkması durumunda, davalı idare tarafından söz konusu hâllerin ne kadar süreyle devam edeceğinin bilinmesi de mümkün değildir.

Düzenlemenin lafzı ve getiriliş amacı birlikte değerlendirildiğinde, faaliyetin durdurulmasına sebep olan hâlin ortadan kalkacağı süreyle sınırlı olarak faaliyetin durdurulacağı anlaşılmakta olup, 43. maddenin 9. fıkrasının (a) bendinde bu hâliyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, 43. maddesinin 9. fıkrasının (b) bendinde, denetim kuruluşunun veya denetçinin faaliyete devam etmesinin telafisi zor ve imkânsız zararlara yol açacağı ihtimalinin bulunması hâlinde de faaliyetin durdurulabileceği düzenlenmiş olmakla birlikte faaliyet izninin ne kadar süreyle durdurulacağı hususunda makul bir süre getirilip gerekirse uzatma yoluna gitmek şeklinde bir belirleme yapılmadığından, düzenlemede hukukî güvenlik ve belirlilik ilkeleri ile hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda, Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline yönelik kısmında hukuka uyarlık, (b) bendinin iptaline yönelik kısmında ise sonucu itibarıyla hukuka aykırılık görülmemiştir." gerekçesiyle kısmen kabul edilerek, Dairemiz kararının, Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendinin iptaline ilişkin kısmının bozulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun, idarî dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdarî ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdarî ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak, İdarî Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 9. fıkrasının (a) bendi yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.